На перший погляд, для фінансування забезпечення не має значення, за рахунок чого будуть вирішуватися конкретні завдання. Врешті-решт величина доходів, сформованих у суспільстві на основі певного обсягу ВВП, є незмінною, незалежно від того, як вони розподіляються і перерозподіляються. Однак з погляду ефективності фінансової політики самофінансування є значно дійовішою формою, ніж бюджетні асигнування. Підприємство завжди намагається зберегти та ефективно використати власні фінансові ресурси і доходи. Бюджетні асигнування як безплатні ресурси, мають менш ефективний вплив і тому повинні використовуватися для збалансування тих перекосів, які неможливо виправити за допомогою інших форм.
Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість іформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильні уникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Він дасть доречну інформацію на початку бюджетного процесу; визначить сфери, в яких існуюючу політику і програми слід переглянути більш ретельно і де є необхідність прийняти відповідне законодавство. Бюджетний процес, який триває без конкретного політичного керівництва, втрачає багато часу і не слугуватиме тим, хто приймає рішення, належним чином.
З метою належного розуміння і застосування політики уряду процесі складання бюджету, її слід чітко задокументувати.
На нашу думку, потрібно здійснити окреме стратегічне чи політичне планування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи перед виданням згідно Бюджетного кодексу інструкцій до бюджету. Типовий процес стратегічного чи політичного планування: 1) оцінюеє пропозиції щодо основних питань; 2) встановлює завдання, зміст програм, відповідальність і витрати для кожної ініціативи; і 3) визначає пріоритети з-поміж різних пропозицій.
Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складання бюджету.
Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави знаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови Кабінету Міністрів, основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Законом “Про бюджетну систему України” від 29.06.1995 р. передбачалося, що Верховна Рада України не пізніше 15 червня поточного року розробляє і надсилає Президенту України спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік. Основною новацією, щодо визначення бюджетної політики, запропонованою Бюджетним Кодексом, є відсутність такого документа, як Бюджетна резолюція на наступний рік. Досвід її існування у царині вітчизняного бюджетотворення засвідчив вади її декларативності, багатослівності і необов’язковості для уряду. Натомість Бюджетним Кодексом запропоновано запровадити процедуру слухань з питань бюджетної політики. Основою цих слухань є доповідь прем’єр-міністра або (за його дорученням) міністра фінансів про Основні напрями бюджетної політики на наступний період. В цій доповіді повинні міститися пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:
1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;
2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;
3) граничного обсягу державного боргу та його структури;
4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;
5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;
6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;
7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;
8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;
9) захищених статей видатків бюджету;
10) обгрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.
Верховна Рада України або схвалює, або бере до уваги зазначений документ.
Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні є програма економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:
1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери.
2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація.
3. Можливі шляхи розв”язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери.
4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.
5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.
6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці (по кожному напрямку).
7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об”єктами права комунальної власності, ефективності використання об”єктів права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об”єктами права комунальної власності.
8. Місцеві програми.
Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.
Становлення бюджетної політики держави відбувалося в умовах глибокої кризи, що дісталась Україні у спадок від Радянського Союзу.
Динаміка формування і використання фінансових ресурсів країни за цей період вказує на повне руйнування тих складових і пропорцій, які ще в 1990 році більш-менш відповідали вимогам щодо підтримки процесу розширеного відтворення в економіці України. Якщо темп зростання національних доходів в 1993 році проти 1990 року прийняти за 1, то одержуємо збільшення обсягів фінансових ресурсів на рівні коефіцієнта 1.57,доходів бюджету – відповідно, 1.32, дефіциту бюджету і кредитів НБУ – 2.12 “Номінованому” зростанню обсягу фінансових ресурсів протистоїть підвищення цін у промисловості, роздрібних цін і тарифів на платні послуги. Частка прибутку і нарахувань на заробітну плату збільшилася майже вдвічі. Саме ці чинники, а також дефіцит бюджету, що з’явився з 1991 року і кредит НБУ (з 1992 р.) на так званий поточний розрив у надходженнях до бюджету визначили зростання обсягу фінансових ресурсів.
Більш значні структурні зрушення мали місце у видатковій частині бюджету. В 1993 році питома вага витрат на фінансування народного господарства знизилася (проти 1990р.) більш як удвічі і досягла 22%. Найбільшу частку в консолідованому бюджеті країни займали видатки на соціальний захист населення – 32,1%.
Таким чином, бюджет став підоймою, з одного боку, нагнітання інфляції (дефіцит бюджету, кредит НБУ, підвищення питомої ваги національного доходу, розподілюваного через бюджет), а з другого,- перенаправлення доходів суб’єктів господарювання (хоч вони й інфляційні) ”на користь населення”.
Ще два моменти, які свідчать про практичну відсутність управління бюджетною ситуацією в країні. За 9 місяців 1994 року реальні доходи зведеного бюджету по відношенню до затверджених на рік досягли 71,3%. Але по окремих статтях розбіжність дуже велика – від 0 до 366,5%. Парадокс у тому, що “нульові” надходження (від транзиту нафти, газу і аміаку, від різниці в ціні на газ, від компенсації за міжурядовими угодами, від НБУ) займали в затвердженому бюджеті близько 13%, тобто “бездефіцитний” державний бюджет було створено штучно (на 1 жовтня 1994 року дефіцит зведеного бюджету по відношенню до його доходної частини без урахування кредитів НБУ досягав 23,1%). Щодо “великих” процентів (понад 200) виконання по окремих статтях, то їх частка в державному бюджеті становила по відношенню до його затвердженого обсягу – 3,7%.
Подібна ситуація склалася із виконанням видаткової частини зведеного бюджету. При загальному рівні її виконання на 87,8%, розбіжність по основнихстаттях становила від 35,7% (охорона навколишнього середовища) до 246,9% (житлово-комунальне і шляхове господарства).
Не реалізовано на практиці неодноразово проголошений принцип пріоритетності направлення витрат в умовах невиконання доходної частини бюджету. За 9 місяців 1994 року видатки на науку становили 52,3% від обсягу, прийнятого на 1994 рік, витрати на соціальний захист населення – відповідно, 69,9%, тоді як фінансування народного господарства – 96,8%, а органів законодавчої та виконавчої влади – 85,2%.
Усе це свідчить про відсутність проведення в період 1993-1994 років виваженої стратегічно направленої бюджетної політики.
У 1995-1998 рр. було змінено структуру бюджетних видатків, значно скорочено фінансування галузей економіки та надання бюджетних позичок. У той самий час зростала питома вага видатків на соціальний захист населення, соціально-культурну сферу.
Одночасно відбувалося глибоке реформування фінансової системи, вживалися заходи щодо забезпечення ефективного витрачання державних коштів, зміцнення фінансів суб’єктів господарювання, удосконалення податкової системи, виконання зовнішніх і внутрішніх боргових зобов’язань. Така орієнтація бюджетної політики вимагала жорсткої залежності державних витрат від надходжень до бюджету. Зменшено питому вагу бюджетних асигнувань на фінансування капітального будівництва за рахунок розширення практики використання інших інвестиційних джерел, у тому числі шляхом продажу об’єктів незавершеного будівництва, а також акцій,паїв і облігацій, залучення кредитних ресурсів.