1.1 Концептуальні та організаційно-правові засади місцевихбюджетів
Україна як суверенна держава перебуває сьогодні на шляху демократичної побудови. Перед нею стоять важливі соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов”язано із забезпеченням макроекономічної стабільності та економічного зростання, підвищенням ефективності та якості надання послуг населенню.
Одним із найголовніших інститутів економічного суверенітету держави виступає бюджет. Він забезпечує не тільки акумулювання коштів, необхідних для фінансування держави, використовується не лише для часткового перерозподілу доходів із метою підтримання сприятливого соціального становища у державі, а й активно впливає на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси у суспільстві і впровадження вищими органами влади відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення державної безпеки.
Термін “бюджет” з”явився у середині XVIII століття, однак, поширився у юридичних документах лише на початкуXIX століття. Економічна наука не досліджує термінологію, хоча це також важливо, і науковці звертають свою увагу на історичні корені сучасного тлумачення бюджету.
Бюджет за своїм економічним змістом складна, багатогранна, різновекторна категорія, відзеркалююча явища, процеси, дії відповідної системи.
Радянська фінансова наука зосереджувала свою увагу на дослідженні сутності державного бюджету, а не бюджету загалом. За умов соціалізму, як відомо, державний бюджет включав усі інші види бюджетів, які не були самостійними (республіканські, місцеві). Не випадково, що у Фінансово-кредитному словнику за редакцією В.Ф.Гарбузова та В.Н. Гаретовського (1984-1988 р.р.) поняття бюджет не пояснюється, а розглядаються окремі його види (державний бюджет, бюджет міста, селища тощо) та форми (бюджет-брутто, бюджет-нетто).
Підхід щодо з”ясування суті бюджету як фінансового плану зберігся у законодавчих документах із фінансових питань і нині. Так, Бюджетним Кодексом України визначено, що “Бюджет – це план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.”
Специфіка бюджету як економічної категорії полягає в тому, що він безпосередньо обумовлений рухом вартості і використовується для створення централізованого фонду фінансових ресурсів. В ньому переплітається величезна гамма інтересів та протиріч. В першу чергу, це – інтереси суб”єктів господарювання по створенню централізованого фонду фінансових ресурсів.
За сутністю економічної категорії державний бюджет відображає грошові відносини, які проявляються між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами – з іншого, та існують з приводу утворення фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення.
Об’єктом розподілу і перерозподілу, що здійснюється за допомогою бюджету, є валовий внутрішній продукт, а суб’єктів цього процесу завжди три контрагенти: держава, підприємці, населення. Консенсус інтересів суб”єктів перерозподілу постійно сприяє зростанню об”єкту перерозподілу і навпаки – зіткнення протиріч веде до зменшення об”єму валового внутрішнього продукту.
Бюджет активно впливає на формування й вдосконалення соціально-економічної інфраструктури, яка в свою чергу, сприяє або гальмує розвиток виробництва.
Саме через сутність бюджету відбувається реалізація його функцій: розподільча, контрольна, регулююча та стимулююча. Зміст функцій, їхня спрямованість, характер реалізації залежить від особливостей економічних процесів у державі.
Досліджуючи бюджет у системі планів, слід відзначити, що він посідає центральне місце і є основною ланкою в організаційній структурі фінансової системи. Це зумовлюється тим, що бюджет, будучи конститутивним документом фінансової системи, повинен забезпечувати усі розподільчі та нерозподільчі процеси в Україні. Тобто бюджет, як основний план грошових поступлень і видатків повинен забезпечувати їхній розподіл за основними напрямками на відповідні цілі згідно з соцвально-економічною політикою держави. Саме завдяки сукупності інструментів і важелів бюджету, забезпечується функціонування бюджетної системи.
З огляду на запровадження таковго важливого принципу побудови бюджетної системи, як самостійність, стало можливим вести мову про бюджет як такий, а не лише як про державний. Для порівняння: державний бюджет як сукупність усіх бюджетів країни замінено поняттям “Зведений бюджет”, яке точніше відображає сутність цього документа. Бюджетним кодексом України введено також поняття “бюджети місцевого самоврядування”, до яких відносяться бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об”єднань.
Місцеві бюджети є складовою частиною місцевих фінансів. Вчення про місцеві фінанси як сукупність теоретичних положень про фінансове господарство та фінансову діяльність місцевих органів влади сформувалося в XIX столітті. Це було пов’язано із завершенням становлення в більшості країн Західної Європи й Північної Америки органів місцевого самоврядування та регіональних органів влади, конституційним визнанням прав комун, общин, муніципалітетів, регіонів, провінцій, штатів та інших адміністративно-територіальних утворень.
У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався після земської реформи 1864 року. Наслідком цієї реформи стало створення інститутів земського самоврядування та демократизація міського управління.
Незважаючи на загалом позитивну роль земств у суспільно-політичному житті країни, вони все ж таки були значно обмежені у своїх повноваженнях, мали бюрократичний характер, який став на перешкоді їхнього подальшого вдосконалення та розвитку.
В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ради в 1917-1918 роках робилися спроби українізації земського та міського самоврядування із збереженням його інститутів та фінансових основ. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилася.
Радянський Уряд, як у Росії, так і в Україні, після 1917 року поетапно здійснив заходи з ліквідації органів місцевого самоврядування, націоналізації їхнього майна, формування нової системи місцевої влади на базі її радянської моделі, автором якої був В.Ульянов (Ленін). Радянська влада не визнавала інституту місцевого самоврядування. Сам Ленін називав земське самоврядування п’ятим колесом до воза.
Сформовані більшовиками місцеві ради вважалися органами державної влади і місцевого управління одночасно. Підхід радянської центральної влади до їхнього статусу та повноважень в галузі фінансів неодноразово змінювався. В грудні 1918 року Раднаркомом було затверджено положення про грошові засоби і витрати місцевих рад, де передбачалося утворення для кожної ради самостійного кошторису (бюджету на один місяць). Але діяльність місцевих рад в епоху воєнного комунізму була хаотичною і погано організованою. В 1920 році було скасовано поділ на державний і місцевий бюджети. Їх об’єднали в єдиний загальний державний бюджет.
Трохи згодом перехід до НЕПу започаткував відновлення місцевих фінансів. У жовтні 1921 року ВЦВК прийняв постанову “Про заходи щодо упорядкування фінансового господарства”. Цим актом він скасував об”єднання державного та місцевих бюджетів. Згідно з цим декретом мало бути розроблено систему місцевих бюджетів.
26 квітня 1926 року ВЦВК СРСР затвердив Положення про місцеві фінанси СРСР. Трохи згодом в Україні було затверджено Положення про місцеві фінанси УРСР і введено його в дію з 1 жовтня 1926 року.
Незважаючи на вжиті заходи з відбудови місцевих фінансів у період НЕПу, реальної фінансової автономії місцеві ради так і не отримали. Місцеве самоврядування в СРСР навіть у той період не було визнано.
В 1930-1931 р.р. ухвалюється низка урядових рішень, спрямованих на організаційне оформлення сільських бюджетів. Справа в тому, що до цього часу сільські бюджети складалися у формі дохідно-видатковох кошторисів, які включалися до районних бюджетів. Тепер було поставлено за мету аби всі сільради мали свої бюджети, за рахунок яких фінансувалися б усі адміністративні, господарські та культурні потреби сіл.
На формування інституту місцевих бюджетів значний вплив мала податкова реформа 1930 р., яка докорінно змінила розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи. Податкова реформа привела до зменшення кількості податків та їх уніфікації.
Трохи згодом друга сесія Верховної ради СРСР затвердила єдиний державний бюджет на 1938 рік, до якого було включено і місцеві бюджети.
Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією. Така ознака була притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевого самоврядування мали обмежені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, вишукуванні додаткових доходних джерел, справленні місцевих податків і зборів тощо.
Новий стан у розвитку місцевих бюджетів почався наприкінці 1950-х років із прийняттям 30 жовтня 1959 року Закону “Про бюджетні права Союзу РСР та союзних республік”, який визначив основи бюджетного права на весь час існування соціалістичної держави. Згідно з цим законом ради депутатів трудящих могли збільшувати загальні суми доходів і загальні суми видатків без зміни розмірів відрахувань від загальносоюзних державних податків і доходів, передбачених державним бюджетом УРСР для місцевих бюджетів. Суми перевищення доходів над видатками за місцевими бюджетами, що утворилися на кінець року, залишалися в розпорядженні виконавчих комітетів рад і витрачалися на їхній розсуд на фінансування народного господарства та соціально-культурні заходи.