Оптимизация института - это нахождение для него наилучшего состояния и приведение в это состояние. Оптимизация налоговой системы в литературе обычно рассматривается в нескольких аспектах: как оптимизация структуры налогов с точки зрения повышения благосостояния народа, конкурентоспособности разных сегментов рынка, собираемости налогов, уменьшения налоговых платежей; как оптимизация работы налоговых администраций с точки зрения улучшения разных параметров деятельности: контроля за уплатой налогов, информирования налогоплательщиков и т.д.; как оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой.
Такая оптимизация может осуществляться в форме реформирования. Однако сложность институциональных изменений не соответствует сложившемуся восприятию термина «реформы» как исключительно государственного вмешательства в происходящие в обществе процессы. Например, автор «Толкового словаря обществоведческих терминов» Н.Е. Яценко предлагает следующее понимание: социальная реформа - это «осуществляемое сверху правящими кругами, обычно прогрессивное, преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей социальной структуры». В соответствии с этим подходом предложения по проведении налоговой реформы вносят высшие органы государственной власти.
Необходимость широкой легитимации институтов привела к развитию такого научного направления, как институциональная теория реформ. Однако ее основные положения группируются не вокруг собственно процесса реформирования, а вокруг его последствий, и по сути также представляют теорию оптимизации и институционализации уже произведенных с помощью реформы изменений.
Исходя из сказанного, мы полагаем, что оптимизация социального рыночного типа налоговой системы как института социального управления может сбалансировать интересы государства и гражданского общества в управлении налоговой системы, чем уменьшить уклонение от налогов, социальное иждивенчество, сокращение деловой активности. В качестве инструмента и цели оптимизации взаимоотношений гражданского общества и государства в налогово-бюджетной сфере может служить общественное участие в управлении налоговой системой.
2. Развитие общественного участия в управлении налоговой системой
Общественное участие - это влияние институтов гражданского общества на принимаемые властью решения, их подготовку и исполнение. Главными характерными чертами общественного участия является его предупредительный и прецедентный характер. Оно имеет предупредительный характер, потому что вместо борьбы с последствиями обращается к первопричине, изменяя механизмы принятия решений. Общественное участие носит прецедентный характер, так как, развиваясь в одной области, оно задает координаты отсчета и цели, которые могут быть достигнуты в других областях.
К настоящему моменту теоретически обоснована структура поддержки общественного участия, которая включает в себя три ключевых элемента: доступ к информации и прозрачность, собственно общественное участие в процессе принятия решений и доступ к контролю и правосудию. Каждый из них в свою очередь структурирован в виде набора элементов, поддающихся оценке, и ряда принципов.
Доступ к информации и прозрачность. Прежде всего, участники должны иметь доступ к информации - конкретной, понятной, полной и своевременной. Прозрачность достигается через ясное целеполагание, документирование, общественный контроль, локальность и координированность процесса. Смысл прозрачности заключается не столько в доступности информации, сколько в ее активном использовании. Прозрачность не есть ценность сама в себе. Она должна стать средством достижения изменений в обществе, таких, как возможность общественного участия.
Собственно общественное участие в процессе принятия решений. Необходимо учитывать мнения общественности, высказанные в ходе обсуждения. Это достигается легче, если обсуждение проводится на альтернативной основе. Процесс должен быть направлен на расширение участия, а не на его сужение до уровня нескольких "избранных". "Хорошее" участие предполагает вовлечение общественности на ранних стадиях и расширение участия по мере конкретизации проекта. Необходима поддерживающая инфраструктура - выделение специальных и довольно значительных средств и организационных ресурсов для обеспечения процесса участия.
Доступ к контролю и правосудию. Стоит уделять особое внимание контролю за исполнением принятых решений - в частности тех, на которые общественность оказывала влияние, и мониторингу их эффективности. Должна быть установлена ответственность в случае неисполнения принятых решений и нарушения гражданских прав.
Коммуникативный характер общественного участия связан с возможностью диалога субъектов, обеспечиваемой доступом к процессу принятия решений и контролю над их исполнением.
Мы полагаем, что достоинства развития общественного участия в управлении налоговой системой очевидны и связаны с легитимацией налоговой системы. Кроме контроля налоговых администраций неплательщики налога еще попадут под контроль институтов гражданского общества. Издержки на постоянное информирование граждан компенсируются возможностью сокращения контролирующего государственного аппарата и главное - уплатой налога.
Однако, и это важно, общественное участие еще нуждается в государственной поддержке. Это не изолированный от государства механизм, а сосуществующий с государством. Таким образом, развитие общественного участия в управлении налоговой системой выгодно как гражданскому обществу, так и государству. Общественное участие в определенной мере позволяет преодолеть кризис нормативно-ролевого института социальной рыночной налоговой системы, усиливая коммуникативную составляющую этого института.
В соответствии с предложенной выше характеристикой общественное участие в управлении налоговой системой - это не системообразующий, а оптимизирующий элемент налоговой системы как института социального управления, т.е. не собственно ее строительство как института гражданского общества, а оптимизация наличного социального рыночного типа налоговой системы как института государства.
Обоснуем оптимизирующую роль общественного участия, исходя из комплексного обзора рассмотренных в нашей работе проблем. Описав в первой главе многосубъектность управления налоговой системой, многофункциональность ее как института социального управления, очертив во второй главе этапы становления и перспективы развития налоговой системы, связанные с развитием гражданского общества, и указав выше проблемы наличной налоговой системы - налоговой системы социального рыночного типа, мы можем прийти к некоторым заключениям.
Сложность задачи, поставленной перед налоговой системой и внелегальном.
Таблица 5
Параллельные налоговые системы в современном обществе
| Внелегалъностъ | Легальность | |
| Больше принуждения | Нелегальные налоговые системы | Государственная налоговая система |
| Больше добровольности | Неформальные сети поддержки | Легальные налоговые системы гражданского общества |
Итак, параллельные налоговые системы в основном легитимны, но могут носить как легальный, так и внелегальный характер. Легальный характер имеет налоговая система государства и легальные налоговые системы гражданского общества, созданные частным и некоммерческим секторами и органами местного самоуправления, которые в настоящий момент находятся под контролем государства. Внелегальный характер носят «неформальные сети поддержки» и нелегальные налоговые системы. «Неформальные сети поддержки» не обязательно собственно нелегальны, т.е. противозаконны. Просто их деятельность по созданию социальных благ и их финансированию в целом не может подлежать государственному контролю и регулируется обычным правом. Нелегальные налоговые системы носят противозаконный характер. Чем меньше легализация широкого круга субъектов управления налоговой системой, тем больше укрепляются внелегальные налоговые системы. Поэтому когда мы говорим об уклонении от налогов - это не означает, что налоги не платятся вообще. Скорее, речь идет о том, что налоги платят и социальные услуги получают через перераспределительный механизм внелегальных налоговые системы.
Исходя из данной трактовки, можно сделать определенные выводы об оптимизирующей роли общественного участия.
Чем больше возможность общественного участия, чем больше в нем задействовано субъектов управления налоговой системой, тем больше значение легальных налоговых систем; соответственно, чем меньше возможность общественного участия, тем скорее легальная налоговая система потеряет свою легитимность и возникнет «институциональная ловушка» одно, а легитимно совсем другое); кроме того закрытость налогово-бюджетного процесса приводит к появлению домыслов, крайне опасных для легитимности власти;
При этом было бы ошибкой противопоставлять легальные и внелегальные налоговые системы по принципу или-или. Для устойчивого функционирования обществ необходимы как те, так и другие, так как они во многом дополняют друг друга. Поэтому важно, чтобы внелегальные налоговые системы не выходили за рамки «неформальных сетей поддержки» и не криминализировались в системы нелегальных поборов. Здесь общественное участие в управлении легальными налоговыми системами даст иной эффект. Дело в том, что с помощью общественного участия появляется не только возможность воздействия гражданского общества на государство, но так как это диалог, встречная возможность влияния государства на гражданское общество с целью предотвращения его криминализации.