ОПТИМИЗАЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Проблемы социального рыночного типа налоговой системы и необходимость его оптимизации
К началу 1980-х гг. на Западе социальный рыночный тип налоговой системы стал подвергаться серьезной критике. Указывалось, что к этому моменту налоговая система перестала быть эффективным регулятором экономики. Причины такого положения условно можно разбить на несколько групп.
1. Экономические причины. В развитых странах Запада уровень налогообложения чрезвычайно возрос в результате высоких ставок подоходного налога и налога на прибыль корпораций, а также расширения косвенного налогообложения. Это вызвало рост издержек производства и снижение нормы прибыли за 1970-1983 гг. с 16,4% до 10%.
2. Политические причины. Этот период характеризуется ростом недовольства широких народных масс, испытывающих чрезмерное налоговое бремя. Реальное бремя налогов значительно увеличилось в результате роста потребительских цен.
3. Социальные причины. Инфляция имела ряд социальных последствий. Обесценивались налоговые льготы плательщикам по прямым налогам, установленные в фиксированном размере. С учетом прогрессивности налоговых систем рост заработной платы вслед за инфляцией привел фактически к более высоким ставкам подоходного налога для большинства налогоплательщиков. Рост налогового бремени на работающих уменьшил деловую активность.
4. Технические причины взимания налогов. Налоговое законодательство было чрезвычайно запутано, что связанно с бесчисленными поправками, дополнениями, изменениями и большим количеством различных налоговых льгот. При этом на сбор некоторых налогов уходило больше средств, чем они давали бюджету.
В связи с этим в большинстве развитых странах мира были проведены налоговые реформы, пытающиеся модифицировать модель социального рыночного государства, сделать ее более либеральной, возродить стимулы к труду и деловой активности. Снижались ставки по подоходному налогу и налогу на прибыль, отменялись некоторые налоговые льготы. Преобразования затрагивали широкие слои налогоплательщиков, что позволяет говорить о реальном снижении налогового бремени. Вместе с тем происходило свертывание многих социальных программ.
Однако в результате налоговых реформ, на наш взгляд, не был выработан принципиально новый тип налоговой системы. В начале налоговых реформ рубежа 1970-1980-х годов много внимания было уделено экономическим концепциям А. Лэффера и М. Фридмана. Но неоконсервативные правительства Р. Рейгана и М. Тэтчер явно переоценили их возможности. В результате налоговая реформа, проведенная в США в 1981 г., не подтвердила основного положения Лэффера о том, что с уменьшением налоговой ставки произойдет резкий рост налоговой базы, возрастет деловая активность и за счет новых налогов потери бюджета будут компенсированы. Практика показала, что поступления налогов в бюджет уменьшились пропорционально снижению налоговых ставок. Это потребовало проведения новой налоговой реформы. Такие же проблемы встали перед правительством Тэтчер. Сокращение социальных программ, за которое ратовал М. Фридман, вызвало нарастающий протест большинства британцев.
Уже к середине 1980-х годов население Великобритании было согласно на повышение налогов для восстановления системы социальных услуг.
В связи с этим к настоящему моменту еще не снят вопрос о дисфункционально социального рыночного типа налоговой системы. С точки зрения экономических функций, эта дисфункциональность выражается в уклонении от налогов и дестимулирующих последствиях для экономики. С точки зрения политических функций, проявляется политическая неэффективность отсутствия реальных механизмов включения налогоплательщиков в процесс принятия налогово-бюджетных решений. С точки зрения социальных функций, социально неэффективная налоговая система порождает социальное иждивенчество и действительно ослабляет стимулы к труду и развитию. С точки зрения налоговой культуры, рост уклонения от налогов и социальное иждивенчество подрывают моральные устои общества в целом.
Теперь после налоговых реформ, не принесших качественных сдвигов, проблемы социального рыночного типа налоговой системы стали рассматриваться как более глубокие. Г. Веттерберг пишет: «Самый значительный кризис переживает сама идея, замысел финансирования общественного сектора с помощью налогов».
Исходя из анализа литературы, можно выделить ключевые проблемы социального рыночного типа налоговой системы - нежелание платить налоги и уклонение от них, а также нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество. Рассмотрим их подробнее.
Нежелание платить налоги и уклонение от них. С точки зрения осуществления фискальной функции, основная задача налоговой системы наполнить бюджет. Но осуществлению этой задачи препятствует все расширяющееся в масштабах уклонение от налогов, которое по данным официальной статистики составляет до 1/3 положенных налоговых сборов.
Конечно, идеальным случаем является полностью добровольная уплата налогов. Принудительность подразумевает рост издержек: требуется разработать налоговое законодательство, содержать налоговую службу, тратить средства на выявление и преследование уклоняющихся от налогов. Задача государства состоит в том, чтобы свести эти потери к минимуму, апеллируя к потребности гражданах в общественных благах. Однако само по себе наличие у потенциального пользователя потребности в общественных благах еще не гарантирует его участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ. В работах представителей экономики государственного сектора это явление получило название проблемы «безбилетника», возникающей тогда, когда участники экономической жизни отказываются платить за общественные услуги.
Пути решения данной проблемы не так однозначны, как кажется на первый взгляд. Размеры потребляемого общественного блага неодинаковы для разных потребителей. Наиболее обеспеченные люди, которые отдают своих детей в частные школы, лечатся в частных поликлиниках, не пользуются общественным транспортом, в силу прогрессивности налогообложения должны платить больше за благо, которое меньше потребляют: государственные бесплатные школы и поликлиники, общественный транспорт и т.д. Это одна из причин того, что люди с более высокими доходами больше склонны уклоняться от уплаты налогов. Здесь мы имеем дело с дифференциацией потребителей общественного блага, которые при этом теоретически несут равное налоговое бремя для производства этого блага. При этом, как «безбилетники» ведут себя не только те, которые не платят налоги, но и те, которые настаивают на всеобщем участии в финансировании более выигрышного для них общественного блага и, фактически, лоббируют свои личные интересы.
На Западе неуплата налога рассматривается как серьезная проблема для социального рыночного государства. Во-первых, государство недополучает бюджетные средства, в связи с этим сокращается финансирование государственных программ. Во-вторых, неплательщики налогов оказываются в более выгодном положении по сравнению с законопослушными плательщиками с точки зрения рыночной конкуренции. Это может провоцировать на уклонение других субъектов экономической активности. В-третьих, при широком распространении фискальных преступлений, ведущих к дефициту доходной части бюджета, государство может компенсировать недостаток средств введением новых налогов, ростом ставок. Все это начинает вызывать цепную реакцию.
Среди основных причин уклонения от налогов выделяются следующие: реакция налогоплательщика на рост налогового бремени, несовершенство контроля со стороны налоговых органов и сравнение последствий уплаты и неуплаты налогов. Однако в качестве основной причины уклонения обычно рассматривается экономический фактор: высокие налоги делают экономически эффективными затраты на уход от них. При этом очевидно и то, что невозможно охватить тотальным контролем все население и компании.
На наш взгляд, выделение этих причин недостаточно. Опираясь на достижения институциональной теории, мы полагаем, что оппортунистическое поведение, лежащее в основе уклонения от налогов, будет присутствовать всегда. Но здесь особую важность представляет разграничение причин оппортунистического поведения, так как по крайней мере часть из них можно устранить с помощью определенным образом организованной системы управления. Исходя из идей О. Уильямсона, Л. Тевено предлагает следующее объяснение причин оппортунистического поведения. Он описывает два способа обоснования действий: «гражданский» и «рыночный», а также четыре способа интерпретации поведения действующего лица в зависимости от положения интерпретатора.
Таблица 4.
Двойная система оценок, порождающая оппортунистическое поведение /по Л. Тевено/
Действующее лицо
| «гражданский» | «рыночный» | |
| «гражданский» | «солидарный» | «оппортунист» |
| «рыночный» | «наивный» | «реалист» |
Интерпретатор
Рассмотрим таблицу на примере выбора между уклонением и уплатой налога. Предположим, налогоплательщик уплачивает налог, руководствуясь принципом солидарности, но при этом возможно уклонение от налога, которое практикуется другими, особенно референтной группой. В таких условиях противопоставление двух несовместимых мотивов может повлиять на решение налогоплательщика. Он находится в сомнении; является его поведение правильным или он просто наивен?
Напротив, когда налогоплательщик занимает «рыночную» позицию и уклоняется от налога, то его поведение может быть истолковано либо как «оппортунистическое», если интерпретатор занимает «гражданскую» позицию и считает необходимой уплату, либо как «реалистичное», если позиции налогоплательщика и интерпретатора совпадают. Итак, налогоплательщик будет принимать решение от уплате налога, апеллируя к позиции интерпретатора. Он может найти поддержку уклонения от налога, если уплата будет проинтерпретирована как «наивное» действие, а неуплата - как «реалистичное». Иначе говоря, при изучении уплаты/неуплаты налога мы имеем дело с коллективным институционально обусловленным действием, а не единичным человеческим поступком.