Проблема правовой неурегулированности ГФК высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм,несогласованность нормативно-правовых актов,отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Наряду с этим следует признать, что за последние годы правовая база ГФК несколько расширилась, отдельные его стороны освещают Бюджетный, Налоговый, Таможенный Кодексы РФ, законодательные акты о контрольных органах. [10]
Однако Бюджетный Кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования ГФК. Здесь нет трактовки термина «бюджетный контроль», а даны понятия государственного и муниципального. Раздел 9 «Основы гос. и муниципального финансового контроля» посвящен не контролю,а формальным вопросам подготовки и рассмотрению отчета об исполнении бюджета, в ст.157 «Органы гос. и муниципального финансового контроля» говорится не об органах контроля,а об их функциях и других документах, определяющих их полномочия.[11]
И так, ГФК в нашей стране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можно принимать лишь частичные решения. Данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков. Одна из причин того, что ГФК свои экономические задачи решает не в полной мере, кроется в его сложившейся правовой базе. Чтобы привести в действие экономические рычаги, с помощью которых контроль может влиять на финансовые результаты, необходим надежный правовой инструментарий. Сейчас правовая база контроля неполна, аморфна и разнородна. Даже на законодательном уровне она представляет собой эклектичный набор неупорядоченных установлений, содержащихся в различных актах, начиная с Конституции РФ. Нередко эти установления противоречат друг другу. Их невозможно рассматривать как единое правовое поле.[12]
3. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ФИНАНСОВОМ КОНТРОЛЕ», КАК ОДНА ИЗ ПОПЫТОК РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ГФК
Снятие коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так и на законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в п.5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»[13]в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако в последствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента РФ от 25 июля 1996г № 1095) данный пункт был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. [14]
Первоначально инициатором законопроекта был Минфин России. Он готовил документы силами Контрольно-ревизионного управления и Научно-исследовательского финансового института с участием широкого круга высококвалифицированных специалистов финансового контроля. Была достигнута высокая степень готовности проекта, но в силу влияния различных обстоятельств до внесения его в законодательный орган дело так и не дошло. Сейчас Росфиннадзор считает, что подобный федеральный закон не нужен. Счетная палата РФ отстаивает позицию о необходимости закона. [15]
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы: о законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор» и др.,должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля; об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации; о стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля; о механизме взаимодействия органов гос. фин. контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти,систем федерального и регионального, муниципального финансового контроля; об ответственности органов гос. фин. контроля должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и др.[16]
Конечно нельзя все сводить к одной причине. На эффективности контроля наряду с отсутствием закона отрицательно сказываются и другие факторы. Это и неправильное подчинение контролирующих органов в системе исполнительной власти, и слабо маскируемое нежелание руководства некоторых из них выявлять реальные факты растранжиривания государственных средств, докапываться до причин нарушений, и слабость или развал ведомственного контроля в государственных учреждениях, и недостаточная квалификация основной массы финансовых контролеров. Но отрицательное влияние других факторов несравнимо с деструктивными последствиями отсутствия закона.
Предлагаемый закон должен определить идеологию государственного финансового контроля, задачи и полномочия его органов. Образец нужного подхода можно найти в Федеральном законе о Счетной палате. Он развивает конституционные положения в отношении финансового контроля, прошел проверку временем и в основном ее выдержал. На его основе Счетная палата работает уверенно и продуктивно, все полнее выполняя назначенную ей Конституцией РФ роль независимого, фактически высшего финансового контрольного органа в стране. Но и этот закон постепенно отстает от реальностей контроля и потребностей общества, нуждается в корректировке, уточнении ряда позиции, изначально сохраняющихся неизменными. А некоторые общие проблемы контроля в нем решить просто невозможно.
В новом законе нельзя не учитывать то, что в контрольном процессе участвуют две изначально равноправные стороны (органы исполнительной власти и субъект проверки). Закон должен определить их права и обязанности при осуществлении контроля, установить формы взаимодействия, сотрудничества.
Правовое установление требований к организации внутреннего контроля, взаимодействию внутреннего и внешнего контроля, процедур такого взаимодействия, определение ответственности за отсутствие внутреннего контроля, порядок или корректировка действий органа внешнего контроля в таком случае- одна из существенных составляющих предлагаемого закона. Ее актуальность становится наиболее очевидной именно с позиции экономической необходимости.
В этом плане существует еще одна проблема, нуждающаяся в законодательном решении. Сейчас контролирующие органы заметно отличаются разницей подходов к решению стоящих перед ними задач, хотя в принципе занимаются одним и тем же делом. Они регулируют и регламентируют свои действия каждый по-своему, ведомственными документами, которые не только сильно различаются, но и не всегда соответствуют действующему законодательству. В результате контрольное дело сильно страдает.
Исправить положение может Федеральный закон о ГФК. Надо, чтобы органы контроля различались дифференциацией объектов, но пользовались относительно их равными правами, предъявляли одинаковые требования.
Государственный финансовый контроль - неотъемлемая составляющая государственного устройства любой цивилизованной страны в современном мире. Система ГФК содействует повышению эффективности власти. Но по своей сути власть в демократическом государстве есть уполномоченное учреждение для ведения дел общества. Поэтому основная задача контроля- информирование общества о действиях власти, представление данных для оценки их эффективности, влияния на улучшение социально-экономических условий в стране. Ее также правомерно поставить перед органами ГФК федеральным законом.[17]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Финансовый контроль как любая категория системы законодательства представлен определенной совокупностью нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности контрольной правовой системы. Нормативно-правовое обеспечение финансового контроля в России пока нельзя назвать системным. Эта сфера регулируется актами бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовым, его базу составляют документы разного уровня. Основы ГФК закреплены в Конституции РФ, в конституциях республик в составе Федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.
ГФК в нашей стране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можно принимать лишь частичные решения. Данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков. Снятие коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный Федеральный закон «О государственном финансовом контроле».
Сторонники принятия закона о ГФК добиваются не усиления административного вмешательства государства в экономику, а более полной реализации существующих конституционных возможностей управления финансовыми потоками, корректировки их экономических результатов в соответствии с общественными потребностями. Отсутствие федерального закона о ГФК приводит к тому, что усилия финансовых контролеров слабо влияют на улучшение управления финансами, повышении результативности госрасходов, использования госимущества и защиту финансовых интересов граждан. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что нужно определение термину «госфинконтроль» и что такое орган государственного финансового контроля, одной из основных функций органов ГФК нужно определить систематическую проверку деятельности органов исполнительной власти, на которые возложено проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и ее субъектах.