Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уровней. В результате складываются межбюджетные отношения, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления разных уровней (гл. 16 БК РФ).
Законодательство определяет организационно-правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.
Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.
БК РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.
Самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ) обеспечивается правом самостоятельного утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.
Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.
2.2. Особенности состава доходов и расходов бюджета
В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общихбюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами разных уровней и видов.
Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.
Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.
Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов.
Впервые в России бюджетная классификация утверждена законодательным актом — Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации». До принятия этого Закона она утверждалась Министерством финансов РФ.
Требование единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства..
Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:
а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;
б) доходы от государственного и муниципального имущества;
в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;
г) поступления от личных доходов граждан.
Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.
Федеральный закон «О бюджетной классификации» и БК РФ делят доходы бюджета на:
а) налоговые с выделением их видов;
б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).
Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования. Исходя из этого, БК РФ определяет виды доходов бюджетов всех уровней.
Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.
Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы: закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.
Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) отождествляет их с собственными доходами (что не вполне тождественно).
Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ (ст. 13, 14, 15); общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджетами, содержится в БК РФ. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет виды доходов, закрепленных за местными бюджетами. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» также содержит указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней (ст. ЗЗ).
В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).
Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его была направлена норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав...» 1993 г., установившая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в БК РФ 1998 г. минимальная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.
Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются в бюджет субъекта РФ или муниципального образования в целях сбалансирования его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от них на основании решений вышестоящих органов власти по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Нормативы могут быть и долговременными — не менее, чем на три года (ст. 48 БК РФ).
Нормативы отчислений по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов.
Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) помимо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддержки из бюджета другого уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного кредита и бюджетной ссуды (ст. 6, 44, 133 БК РФ).
Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти на безвозвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбалансирования бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик. Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.
Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов.
Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти.