Несмотря на совместное ведение Российской Федерацией и ее субъектами конституционным институтом общих принципов налогообложения и сборов, общегосударственные правила налогообложения всегда устанавливались федеральным законом, как того требует ст. 75 Конституции РФ. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"[8], а после полной утраты им силы, с 2005 г., - Налоговый кодекс РФ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает и конкретизирует основной принцип налогообложения и сборов в виде закрытых перечней региональных и местных налогов и сборов, самостоятельное расширение или сужение которых на территориальном уровне не допускается.
Тем самым создается централизованно управляемая налоговая система с одновременной концентрацией на федеральном уровне всех инструментов воздействия на ее основные параметры. Внесение изменений и дополнений в структуру налоговой системы и ее основные элементы при централизованном управлении осуществимо только при реализации законодательной инициативы на федеральном уровне путем внесения проектов федеральных законов о федеральных, региональных и местных налогах и сборах.
Единство налоговой системы на всей территории РФ обеспечивает равномерное развитие административно-территориальных образований, сохраняет целостное, единообразно функционирующее экономическое пространство и препятствует появлению ограничений для свободного использования имущества и осуществления предпринимательской деятельности. Между тем с момента обретения независимости фундамент Российского государства оставался построенным на песке, который в 1993 г. начинает размываться усиливающимися волнами сепаратизма.
Руководство государства, пытаясь не допустить усиления политической и социально-экономической напряженности, предоставило административно-территориальным образованиям, входящим в состав РФ, финансовую самостоятельность. Не прошло и десяти дней с момента принятия новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г.), как 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году", п. 7 которого предоставил субъектам РФ и органам местного самоуправления право вводить иные, не предусмотренные законодательством РФ, региональные и местные налоги и сборы. Другими словами, перечни региональных и местных налогов, установленные Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не рассматривались как исчерпывающие, и могли быть расширены на территориальном уровне.[9]
Положения п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 определяли, что все дополнительно введенные органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления региональные и местные налоги и сборы не включаются в состав себестоимости товаров (работ, услуг), т.е. не относятся к расходам, принимаемым к вычету при налогообложении прибыли, а подлежат уплате за счет прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль предприятий и организаций. Такое соотношение дополнительно введенных региональных и местных налогов с налогами, ранее установленными и взимаемыми на территории РФ, в частности с налогом на прибыль предприятий и организаций, было направлено на четкое закрепление на федеральном уровне состава расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли, что исключало ситуации, связанные с искусственным занижением на территориальном уровне налоговой базы налога на прибыль в связи с введением и дальнейшим увеличением числа дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов.
Госналогслужба России в п. 16 своего письма от 11 мая 1995 г. № ВП-6-16/263 "О некоторых вопросах налогообложения предприятий и организаций системы потребительской кооперации" подтвердила, что уплата дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов производится в третью очередь, т.е. за счет чистой прибыли юридических лиц (следует отметить, что в первую очередь уплачиваются налоги за счет валовой выручки, во вторую - налог на прибыль, чья налоговая база уменьшается на величину расходов, в том числе на сумму налогов, уплаченных с валовой выручки, и в третью - налоги, сумма которых не принимается к вычету при налогообложении прибыли, в связи с чем они уплачиваются последними за счет чистой прибыли, т.е. прибыли, остающейся в распоряжении предприятия). При этом Государственно-правовое управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ, 11 октября 1995 г. официально разъяснило, что действие п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 является бессрочным и сохраняется до окончательного законодательного урегулирования на федеральном уровне вопроса о возможности введения субъектами РФ и органами местного самоуправления дополнительных региональных и местных налогов и сборов[10].
Предоставляя субъектам РФ и органам местного самоуправления неограниченные полномочия в сфере налогообложения, Президент РФ стремился решить локальные задачи по снижению тенденций к сепаратизму территорий, входящих в состав России. Но решение подобных задач без их объединения в единую государственную политику, направленную на установление общих и единообразных принципов федерализма, в том числе общих принципов налогообложения и сборов, как правило, приводит к еще большей разбалансировке интересов Федерации и ее субъектов, когда каждый субъект РФ может пренебречь федеративными интересами с целью захвата все больших полномочий.
Еще в конце 1988 г. Институт экономики АН СССР указывал, что при решении любых хозяйственных вопросов необходимо ориентироваться на конечную цель преобразований, сверять тактику со стратегией. Это позволит избежать одного из главных пороков прежней системы, при которой частные, локальные решения брали верх над целостным, народнохозяйственным подходом, а текущие, тактические заботы довлели над долговременными, стратегическими целями.
В течение 1994 - 1996 гг. субъекты РФ и органы местного самоуправления самостоятельно, исходя из своих собственных территориальных интересов, разрабатывали и устанавливали дополнительные к закрепленным на федеральном уровне региональные и местные налоги и сборы. Нарушение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 принципа неизменности налоговой системы России, как и следовало ожидать, не только не способствовало укреплению государственного единства, но и, наоборот, создавало условия для усиления налогового сепаратизма и раздробления экономического пространства, позволив субъектам РФ и органам муниципальных образований самоустраниться от необходимости учитывать в своей деятельности общефедеральные принципы и интересы. Все это привело к тому, что в России "появились совершенно экзотические налоги, которых нет нигде в мире"[11]. Кроме того, отдельные национальные республики, входящие в состав Российской Федерации, преследуя собственные, изолированные от общефедеральных, цели, перестали выполнять требования федерального законодательства о перечислении в федеральный бюджет средств, собранных при налогообложении природных ресурсов. Общее количество налогов и сборов в стране превысило полторы сотни.
Исследователи так характеризуют особенности налогового федерализма того периода: "исключительно ценным опытом стал эксперимент по полной свободе налоготворчества, введенный указами Президента с 1994 г... Опыт беспредельного налогообложения в регионах и на местах (более сотни оригинальных налогов) продемонстрировал прежде всего неуемную фантазию в понимании роли и места налогов в системе российской власти..."[12]. Радикальный, сконцентрированный исключительно на собственных фискальных интересах по максимальному наполнению своих бюджетов подход законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления в установлении дополнительных региональных и местных налогов, их неограниченные полномочия в сфере налогообложения, непонимание экономических основ взимания налогов и правовых особенностей функционирования налогового механизма привели к "появлению таких налогов, как налог на продукцию, реализованную за пределами области; налог на снижение производства; налог на неустановленное оборудование; налог на оборот по кассе... Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики"[13].
Произвол региональных и местных властей в налоговой сфере, субъективная фискальная направленность и слабая экономическая проработка дополнительно введенных налогов существенно ограничивали на территориальном уровне гарантированные Конституцией РФ права и свободы участников предпринимательской деятельности. Но понадобилось три года, чтобы Президент РФ с 1 января 1997 г.[14] отменил действие п. 7 своего Указа от 22 декабря 1993 г. № 2268, запретив тем самым субъектам РФ и органам местного самоуправления с указанной даты взимать дополнительно введенные ими региональные и местные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. С этого момента перечни региональных и местных налогов и сборов, установленные федеральным законом, снова стали закрытыми и не подлежащими расширению на территориальном уровне.