Положения ст. 4 Конституции РФ, с одной стороны, и нормы ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ - с другой, рассмотренные в их структурной взаимосвязи, согласуются между собой, поскольку устанавливают верховенство федерального закона над законами субъектов РФ, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на совместное ведение и участие Федерации и ее субъектов в построении указанных в ст. 72 Конституции РФ правовых институтов, верховенство федерального закона, провозглашенное ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, означает, что федеральный законодатель при принятии федерального закона по предметам совместного ведения самостоятельно разделяет все пространство правового регулирования каждого из этих предметов на две категории элементов. Такое разделение производится в целях разграничения объемов полномочий между федеральным уровнем законодательной власти и уровнем законодательной власти субъектов РФ в регулировании выделенных категорий элементов.
На основе самостоятельного решения федеральный законодатель в структуре правового института совместного ведения выделяет первую категорию элементов, нормативное содержание которых строго устанавливается принимаемым федеральным законом для их неизменного действия на всей территории РФ. Поскольку первая категория элементов выделяется на основе их фундаментального значения в образовании стабильной структуры всего правового института совместного ведения, закрепление федеральным законом неизменного содержания и единообразного действия этих элементов гарантирует полноценное сохранение сущности правовой и экономической природы установленного предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов.[22]
После определения элементов, неизменность и фиксированность нормативного содержания которых обусловлена их значимостью для сохранения сущности правового института совместного ведения и необходимостью обеспечения единообразного их применения на всей территории РФ и в каждом ее субъекте, в структуре правового института совместного ведения выделяется другая категория элементов, также устанавливаемая федеральным законом. Эта категория элементов по признаку установления федеральным законом не отличается от первой категории.
Отличие проявляется в степени неизменности и фиксированности нормативного содержания второй категории элементов по сравнению с первой. Поскольку помещение определенного правового института в число предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов обусловлено не столько его абстрактным общефедеральным значением, сколько повышенной значимостью для каждого конкретного субъекта РФ и высокой степенью влияния нормативного содержания этого правового института на развитие региональных финансов и состояние региональных социально-экономических отношений, вторая категория элементов специально предназначена для участия субъектов РФ в нормативном регулировании предмета совместного ведения.[23]
В зависимости от того, в каком объеме федеральный законодатель при принятии федерального закона намерен предоставить субъектам РФ самостоятельность в установлении нормативного содержания второй категории элементов, в ее структуре выделяются две подкатегории элементов.
Первая подкатегория элементов составляет те отношения, которые могут регулироваться субъектами РФ, но только в рамках, установленных федеральным законом (примером данного вида правоотношений служит процесс конкретизации ставок региональных налогов, избранные величины которых субъект РФ устанавливает из заданных федеральным законодателем пределов). Этим федеральный законодатель закрепляет определенные границы действий субъектов РФ, выход за пределы которых невозможен. В итоге формируется рамочная компетенция субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В отличие от категорий налоговых отношений, находящихся в совместном ведении, регулирование которых федеральный законодатель в связи с их общенациональным значением оставляет за собой, не допуская вмешательства со стороны регионального уровня, регулирование отношений, напрямую влияющих на формирование и динамику развития социально-экономических показателей регионального уровня, передается на уровень субъектов РФ путем введения рамочной компетенции.
Установление на федеральном уровне пределов издания субъектами РФ нормативного материала по предметам совместного ведения позволяет обеспечить региональному уровню необходимый объем свободы, требуемой для гибкого управления общественными процессами, происходящими в границах того или иного субъекта РФ. Одновременно такие пределы препятствуют принятию субъектами РФ неограниченных и своевольных решений, приводящих к нарушению и раздроблению целостности единой системы государственного управления страной и ограничивающих законные права и интересы населения отдельно взятой территории.[24]
Вторая подкатегория элементов образуется такими отношениями, находящимися в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование которых федеральным законодателем полностью передано субъектам РФ (примером является процедура установления субъектами РФ конкретных сроков уплаты, порядка уплаты и льгот по региональным налогам; параметры названных элементов не задаются и не ограничиваются действующим федеральным законодательством, хотя возможность введения на федеральном уровне ограничений в отношении названных элементов региональных налогов не исключается). Это указывает на то, что федеральный уровень не устанавливает какие-либо рамки, ограничивающие свободу субъектов РФ в разработке конкретных нормативных правил, регламентирующих данный вид отношений.
Причиной предоставления субъектам РФ полной самостоятельности и независимости в реализации системы правового регулирования этого вида отношений выступает сугубо региональный характер решаемых проблем, которые влияют исключительно на формирование регионального инвестиционного климата и региональных социально-экономических показателей, не конкурируют с общефедеральными интересами, не препятствуют свободному передвижению товаров (работ, услуг) через границы субъектов РФ и в целом не нарушают единое экономическое пространство федеративного государства.
Конституционным институтом, в регулировании которого, в связи со статусом предмета совместного ведения, участвуют Федерация и ее субъекты, являются общие принципы налогообложения и сборов в РФ. Нормативные положения федерального законодательства на постоянной основе разграничивают между бюджетами собственные налоговые доходы (происходит формирование многоуровневой налоговой системы) и закрепляют объемы полномочий законодательных (представительных) органов власти всех уровней в реализации экономических инструментов воздействия на потенциально возможную величину налоговых поступлений.[25]
В целях соблюдения принципа соответствия федеральному законодательству законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов и в преобладающем числе случаев регулирующие введение региональных налогов и сборов, во-первых, дословно воспроизводят содержание строго определенных, влияющих на полноценное существование самого налога или сбора, элементов регионального налога или сбора. Во-вторых, конкретизируют в рамках, установленных федеральным законом, содержание другой группы элементов региональных налогов и сборов. В-третьих, самостоятельно или согласно правовым нормам федерального закона разрабатывают в системе региональных налогов и сборов содержание иных элементов, не входящих в перечень обязательных к установлению элементов налога или сбора.
Верховенство федерального закона над нормативными правовыми актами субъектов РФ в решении вопроса о правовом содержании института общих принципов налогообложения и сборов предопределяет строгое выполнение общефедеральных процедур, установленных федеральным законом, на всей территории Российской Федерации и в каждом ее субъекте. Свидетельством этому является закрепленный в ст. 5 НК РФ общефедеральный императивный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, который, безусловно, распространяется и на законодательные акты субъектов РФ о налогах и сборах.[26]
Введение на территории субъектов РФ новых региональных налогов и сборов из перечня, установленного федеральным законом, возможно только с 1 января нового календарного года, что гарантирует стабильность состава региональной системы налогов и сборов в течение отдельно взятого финансового года и обеспечивает налогоплательщикам возможность планировать условия ведения предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в соответствии с прогнозируемыми изменениями в системе налогообложения на региональном уровне.
1.2 Объем налоговых прав муниципальных образований в федеративном государстве
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П не затрагивалась правовая проблема самостоятельного установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, поскольку предметом рассмотрения в данном деле были конкретные статьи Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", определяющие полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов и в установлении дополнительных к федеральному перечню региональных налогов и сборов.[27]
Тем не менее перед Конституционным Судом РФ в скором времени после принятия Постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П была поставлена задача окончательного решения вопроса о разграничении полномочий по установлению и введению местных налогов - какой уровень власти наделен правом формирования системы местных налогов и сборов и каковы объемы полномочий органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов.