К рассуждениям о компетенции местных органов власти в налоговой сфере хотелось бы добавить, что современная Конституция РФ создавалась в то время (1993 г.), когда страна еще не знала, что такое подлинная демократия. Россия действительно стремилась стать свободной сама и наделить свободой органы местного самоуправления, предполагая их полную ответственность за свои действия. Поэтому потенциально Конституция РФ могла не предусмотреть некоторые нюансы, да и не должна была этого делать, так как Основной Закон устанавливает общие принципы, содержание которых далее детализируется в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
При этом необходимо учитывать, что на почве существовавшей в середине 90-х гг. прошлого века натурализации хозяйственных связей и медленного увеличения расчетов реальными денежными средствами продолжительное время оставалась в силе пагубная тенденция к проявлению экономического сепаратизма территорий в виде стремления устанавливать по собственному усмотрению новые налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.
Кроме того, как показала практика, не существовало единого мнения, что необходимо понимать под общими принципами налогообложения. Но надо было выбирать что-то одно. И федеральный законодатель, согласно ст. ст. 1 и 12 НК РФ, выбрал определение общих принципов налогообложения, включающее установление закрытого перечня налогов и сборов, входящих в налоговую систему РФ. Поскольку процесс унификации налоговой политики затрагивает всю территорию России, исчерпывающий перечень налогов устанавливается в отношении не только региональных, но и местных налогов, что и было сделано в ст. ст. 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем в ст. ст. 14 и 15 НК РФ. В связи с этим можно утверждать, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся местных налогов, находится в логическом соответствии с порядком разграничения между федеральным и территориальными уровнями власти полномочий по установлению новых налогов, обоснованно запрещая органам местного самоуправления устанавливать (точнее, вводить) местные налоги, не предусмотренные федеральным законом.
Правомерность и обоснованность ограничения полномочий органов местного самоуправления в налоговой сфере стандартами общефедерального регулирования, позволяющими обеспечить унификацию и предсказуемость действий и подходов муниципальных образований при введении налогов, подтверждается позицией ученых, согласно которой "ни в одной стране мира местное обложение не является полностью автономным и находится под определяющим воздействием центра, противодействующего автаркии, устраняющего искусственные барьеры и способствующего формированию единого рынка... Ведь в любом случае единое экономическое пространство требует и общего налогового режима"[35].
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на то, что после кончательного разрешения Конституционным Судом РФ в Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О проблемы, касающейся рамочной, ограниченной нормами федерального законодательства компетенции органов местного самоуправления в сфере установления и введения местных налогов и сборов, в научной литературе в 2000 г. без ссылок или какого-либо иного упоминания действующих актов высших судов по-прежнему высказывалось суждение, что, установив на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов, не подлежащий расширению органами местного самоуправления, федеральный законодатель превысил свои конституционные полномочия, поскольку "в сфере налогообложения к вопросам, по которым могут быть приняты федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации, относятся только федеральные налоги и сборы... Таким образом, органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы"[36].
Создается впечатление, что автор этого утверждения либо осознанно не соглашается с необходимостью и важностью формирования в системе налогообложения общефедеральных принципов налогового регулирования, которые ограничивают четко определенными пределами субъективное усмотрение нижестоящих органов власти при введении новых налогов, обеспечивают согласованность и соподчиненность властных структур в ходе проведения единой налоговой политики и позволяют унифицировать все виды налоговых изъятий, что многократно способствует возникновению стабильных и предсказуемых условий для ведения предпринимательской деятельности и укрепляет экономическую основу единого и целостного федеративного государства, либо просто находится в неведении о выявленном конституционно-правовом смысле, который приобретает понятие "установление налогов" при установлении местных налогов и сборов органами местного самоуправления на территории своей юрисдикции.
Подводя итог приведенным рассуждениям, необходимо подчеркнуть, что разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы производится на федеральном уровне Налоговым кодексом, которым устанавливается многоуровневая налоговая система. В образованной налоговой системе налог по уровню в ней соответствует уровню в бюджетной системе его бюджета-получателя.
Поскольку в условиях такой формы государственного устройства, как федерация, одним из наиболее важных принципов является создание и укрепление на федеральном уровне единообразных и унифицированных механизмов управления социально-экономическими отношениями, складывающимися на региональном и местном уровне, что осуществимо путем проведения единой государственной налогово-бюджетной (финансовой) политики, разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы именно федеральным законом экономически обоснованно, так как, не допуская искажения единого экономического пространства на уровне территорий, способствует консолидации их финансового потенциала в пользу общефедеральных интересов.
Образующие единообразную структурную основу государственных и муниципальных финансов принципы построения, функционирования и развития налоговой и бюджетной систем, безусловно, имеют федеральную значимость и подлежат регулированию только федеральным законом, который, в свою очередь, обязывает нижестоящие уровни власти принимать соответствующие его требованиям законы и иные нормативные правовые акты о бюджете и налогах.
В основе нарушения единого экономического пространства федеративного государства лежит стремление, обусловленное, как правило, не угасшими сепаратистскими настроениями отдельно взятой территории выйти из централизованной иерархической налогово-бюджетной системы для реализации самостоятельной, не подчиненной единым экономико-правовым принципам, финансовой политики. Между тем выход территории из единой централизованной налогово-бюджетной системы федеративного государства приводит к дестабилизации региональных и муниципальных финансов и нарушению социальной защищенности населения, что негативно сказывается прежде всего на развитии самой территории.[37]
Налогово-бюджетный сепаратизм отдельной территории независимо от степени его проявления ставит под угрозу национальную безопасность всего государства, поскольку разрывает централизованные финансовые потоки, являющиеся нитями, связующими и скрепляющими административно-территориальные образования в единое государство с единой финансовой системой. Поэтому сохранение единого, целостного и неразрывного экономического пространства на всей территории страны с централизованной налогово-бюджетной системой напрямую влияет на сохранение единого и неразрывного федеративного государства.
1.3 Характерные отличия процессов по установлению и введению региональных и местных налогов
Процессы по установлению и введению налогов, отражающие первичную фиксацию налога в налоговой системе и последующее его применение в сфере налогообложения, относятся к разным уровням власти, каждый из которых наделен определенным объемом полномочий по реализации общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Основополагающая роль в разработке и внедрении национальных форм и методов налогообложения отводится федеральному уровню, на который в соответствии с Конституцией РФ возлагается ответственность за проведение единой налоговой политики, направленной на формирование и сохранение единого, лишенного искусственных барьеров экономического пространства для движения капиталов, товаров и рабочей силы. Исходя из этого построение налоговой системы с раскрытием конструктивных особенностей составляющих ее налогов осуществляется федеральным законодателем.[38]
Вместе с тем федеративное устройство государства предполагает необходимость разграничения полномочий между федеральным центром и нижестоящими уровнями власти с целью создания условий по предоставлению административно-территориальным образованиям определенной самостоятельности в решении вопросов регионального или местного значения. Поэтому федеральный законодатель в ходе формирования базовых принципов и подходов, образующих общефедеральные стандарты налогового регулирования, наделяет региональные и местные органы власти определенной свободой усмотрения по введению и конкретизации отдельных элементов региональных и местных налогов, одновременно ограничивая ее четкими пределами, объективно необходимыми для обеспечения единообразия и предсказуемости деятельности по налогообложению на всей территории государства. В связи с этим наиболее ярко особенности разграничения налоговых полномочий между федеральным уровнем и административно-территориальными властными структурами проявляются при первоначальном установлении различных видов региональных и местных налогов в составе налоговой системы и при последующем введении их в действие на основе соответственно законов субъектов РФ и нормативно-правовых решений муниципальных образований.