Резкое сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам.
Рост объема заимствований на внутреннем рынке приводит к абсолютному увеличению процентных расходов бюджета – со 156,8 млрд. руб. в 2007 г. до 247,1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению с 2007 г. на 119,95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172,8 млрд. руб., в 2009 г. - 233,5 млрд. руб., в 2010 г.-333,31 млрд. руб[15].
В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке привлечено 463,3 млрд. руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 169,67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение составит 496,7-673,3 млрд. руб. соответственно. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 г. на 14,15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94,25 млрд. руб., в 2009 г. - 100,44 млрд. руб. в 2010 г. - 148,4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гт. возрастет с 369,04 млрд. руб. до 524,8 млрд. руб. - превысит полутриллионный рубеж.
Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413,3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг. Такого тоже никогда не бывало. Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума. Даже при значительном увеличении объема ВВП корпоративный долг составляет около 32% этого объема. Правда, растущий ВВП остается колониальным по структуре. Большая часть корпоративного долга сформирована государственными корпорациями в три-четыре последних года (табл. 2).
Таблица 2
Динамика внешнего российского долга перед нерезидентами
(млрд.долл)[16]
| 1 января 2005 г. | 1 января 2006 г. | 1 января 2007 г. | 1 января 2008 | |
| Внешний долг- всего | 214,5 | 258,5 | 310,6 | 459,6 |
| Органы государственного управления | 97,4 | 71,4 | 44,7 | 37,4 |
| Банки (без участия в капитале) | 32,5 | 50,2 | 101,2 | 163,7 |
| Нефинансовые предприятия | 76,4 | 126,0 | 110,7 | 249,6 |
| Всего долг корпораций | 108,9 | 176,2 | 261,9 | 413,3 |
| Рост, % | 100,0 | 161,8 | 240,5 | 379,5 |
Казалось бы, нет ничего плохого в том, что основная задолженность приходится не на государство, а на корпорации. Но крупнейшие из них государственные. Так что в кризисной ситуации государство будет вынуждено помогать им погашать свои долги. Такое уже бывало.
В сложившейся ситуации характерной является «замена» досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном будут носить средне- и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований.
Попытки решения социальных проблем за счет фонда будущих поколений имеют имитационный характер и сопровождаются «навешиванием» растущего долгосрочного внутреннего долга на будущие поколения (он превысил триллион рублей и к 2010 г. будет не менее 1,5 трлн. руб.). Эта величина относительно ВВП в 2007 г. составляла пока немногим более 4%. Но в дальнейшем она существенно возрастет.
В сложившихся условиях, однако, действуют и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства запустить схемы «зарабатывания» на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае - июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде «заработать» на этом под 7,3-7,5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на «короткие» бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать[17].
Второй фактор – реальная возможность выпуска и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа Третий – ставка корпораций на привлечение средств из-за рубежа, обусловленная неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы – путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти[18].
Присоединение России к Парижскому клубу кредиторов обусловило также списание большей части задолженности с беднейших стран, с государств – дебиторов Российской Федерации, завершивших до 31 декабря 2006 г. свое участие в расширенной Инициативе по облегчению задолженности беднейших стран. Инициатива включает условие своевременного погашения части долга перед Россией. Выполнение его поощряется списанием оставшейся задолженности, что рассматривается в качестве предпосылки облегчения трудного экономического положения государств-должников. В 2007 г. Россия планировала списать 558,5 млн. долл. долга африканских стран, что и было сделано.
Явно недооценивается возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%. В сентябре 2007 г. ФГУП «Рособоронэкспорт» заключил соглашение с британской компанией Aricom о строительстве в России предприятия по производству диоксида титана.
В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственными заимствованиями и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения.
По размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который может составлять 4,7% ВВП (ст. 92, п. 1 Бюджетного кодекса РФ); размер дефицита федерального бюджета может быть: не более 15% собственных доходов – без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может быть: не более 10% собственных доходов — без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% - не более 5% годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92-1, п. 3).
По срокам выпуска облигаций займа: максимальный срок выпуска долговых обязательств от имени Российской Федерации установлен не свыше 30 лет (ст. 98, п. 3); от имени субъекта РФ – не свыше 30 лет (ст. 99, п. 6); от имени муниципального образования - не свыше 10 лет (ст. 100, п. 4).
По предельным объемам заимствований (ст. 106): предельный объем государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации устанавливается законом о бюджете на очередной год и на плановый период и не должен превышать объем платежей по обслуживанию и погашению госдолга. Сверх указанного ограничения могут быть заимствования, направленные на реструктуризацию внешнего долга и сокращение расходов на его обслуживание; предельный объем заимствований субъектов Федерации, муниципальных образований – не выше суммы, направляемой в текущем году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.