В настоящее время действующее законодательство уже содержит соответствующие определения некоторых из указанных понятий. Другой вопрос, насколько точными и исчерпывающими являются эти определения, чтобы исключить имеющееся дублирование в действиях некоторых органов при осуществлении ими соответствующих контрольных мероприятий.
Так, в соответствии со ст. 82 НК РФ налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ. Указанный контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ. При этом ст. 9 НК РФ предусмотрено, что участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются и таможенные органы.
В свою очередь, ст. 11 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определено, что таможенный контроль - это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Согласимся, что это понятие трактуется очень широко. Следует также отметить, что ст. 366 ТК РФ определены десять видов форм таможенного контроля, многие из которых также используются и другими контролирующими органами, в том числе налоговыми. К этим видам относятся, в частности, проверка документов и сведений, устный опрос, получение объяснений, осмотр помещений и территорий. Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 N 459 (в ред. от 10.03.2009), предусмотрено осуществление данной службы функций по регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функций агента валютного контроля и специальных функций по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка (Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. от 22.07.2008)).
При этом Закон N 173-ФЗ не содержит самого понятия валютного контроля, хотя и определяет его принципы (ст. 3). Валютный контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. При этом к числу агентов валютного контроля отнесены также таможенные и налоговые органы (ст. 5).
Следует также отметить, что Приказом Минфина России от 06.11.2007 N 98н утвержден Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля.
Как видим, при осуществлении валютного контроля действуют несколько органов исполнительной власти, имеющих самые разнообразные полномочия в данном вопросе.
Под бюджетным контролем обычно понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.
Эффективность бюджетной политики государства предполагает целый комплекс мер по ее обеспечению, в частности:
оптимизацию функционирования системы управления государственными финансами;
прозрачность финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование процесса их аккумуляции и движения;
необходимый уровень объективности в формировании доходной части бюджета.
Наступление финансового кризиса и возникновение в связи с этим финансовой несостоятельности предприятий и дефицита бюджетов привело к возрастанию интереса к вопросам активизации системы финансового контроля как в государственном, так и в негосударственном секторах.
В последние годы административной и бюджетной реформы органы государственного финансового контроля сосредоточились в основном на выполнении собственных специализированных функций, подстраивая методику бюджетного и налогового контроля к новым условиям бюджетного финансирования и администрирования доходов и расходов бюджетов.
Система внутреннего финансового контроля за годы реформ "развалилась", по сути, и в государственном секторе. Государство активно развивало внешний предварительный и последующий финансовый контроль, при этом была ликвидирована как таковая система внутриведомственного текущего финансового контроля. Наличие внутренних контрольных подразделений в рамках бюджетных учреждений, хотя и было продекларировано в правилах формирования бюджетной отчетности, но не имело нормативного статуса, а значит, было передано на откуп руководителю учреждения, который, по сути, в них не очень заинтересован.
На сегодняшнем этапе в государственном секторе появляется необходимость воссоздания целостной системы финансового контроля, включающей как внешний, так и внутренний контроль. Так, в докладе Министерства финансов РФ о результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2022 гг. явно просматриваются в этой области несколько тенденций.
Во-первых, это введение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности, в том числе не только в целом федерального бюджета, но и годовой отчетности главных распорядителей бюджетных средств.
Во-вторых, ставится задача по развитию внутреннего финансового контроля в общественном секторе, т.е. восстановление того уровня финансового контроля, который на сегодняшний день реально утрачен. Предполагается развитие и применение системы внутриведомственного финансового контроля, внутреннего аудита и аудита результатов и эффективности деятельности. В последние годы в Бюджетный кодекс РФ введено даже специальное понятие "внутренний финансовый аудит (контроль)" как контроль внутри органов исполнительной власти по соблюдению внутренних стандартов и процедур, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, подготовки мер по повышению результативности использования бюджетных средств.
В-третьих, в рассматриваемом документе поставлена перспективная задача переориентации внешнего финансового контроля в государственном секторе на оценку эффективности функционирования системы внутреннего контроля. При этом предполагается введение разграничения содержания и порядка осуществления внешнего и внутреннего бюджетного контроля.
Таким образом, можно отметить, что наблюдаются тенденции восстановления целостной системы финансового контроля в государственном секторе, сформулирована в данной области государственная политика и ведется разработка соответствующего нормативно-правового регулирования. Вместе с тем необходимо отметить, что сейчас мы находимся в самом начале пути, так как органы внутреннего контроля в государственном секторе будут создаваться практически с нуля.
В области контроля в коммерческом секторе экономики государственные органы ограничили свои функции регулированием внешней формы финансового контроля - внешнего аудита как своеобразного гаранта достоверности информации о деятельности хозяйствующих субъектов для внешних пользователей, получаемой в виде бухгалтерской финансовой отчетности.
Поскольку широкого круга внешних пользователей бухгалтерской информации в России так и не сложилось, а также не достигнута реальная публичность бухгалтерской финансовой отчетности, доступ к ней ограничен и свободен только по узкому кругу крупных публичных компаний, то интерес к внешнему аудиту бухгалтерской финансовой отчетности и его результатам резко снизился.
В этих условиях наличие и характер функций, структура системы внутреннего контроля в рамках коммерческих организаций стала зависеть только от желания высших учредительных и исполнительных органов, которые зачастую, снижая издержки и имея целью рост прибыли, вообще ликвидировали внутренние контрольные подразделения как излишние и ненужные. Это не касалось только тех сфер бизнеса, в которых в наибольшей степени были внедрены международные стандарты, более жестко требующие наличия в организационной структуре органов внутреннего контроля, таких например, как коммерческие банки, аудиторские компании и некоторые другие финансовые институты.
Определенную путаницу создало и внедрение зарубежного опыта на основе изучения опыта внутреннего контроля в различных западных странах, использование при этом различных переводных источников, которые аргументировали преимущества систем внутреннего контроля, применяемых в той или иной развитой стране. В результате в российской практике, помимо понятия "внутренний контроль", возникли такие понятия, как "внешний аудит", "контроллинг". Система внутреннего контроля в негосударственном секторе потеряла целостность, стала представлять собой какие-то отдельные элементы, которые в целом зависят от их трактовки учредителями или высшим менеджментом. Государство при этом самоустранилось не только в области регулирования внутреннего контроля, но и даже от введения обязанности его наличия в хозрасчетных субъектах.
Можно сделать вывод, что сегодня достаточно большой круг коммерческих организаций не имеет стройной системы внутреннего контроля, т.е. текущий финансовый контроль как таковой не осуществляется или осуществляется только в рамках системы бухгалтерского учета, которая не обладает для этого необходимыми элементами независимости.