Таким образом, БК РФ законодательно закреплял нормативный принцип формирования расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако в Федеральном законе от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» было установлено, что положения Кодекса о составлении расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 5).
Поскольку указанный закон не принят до настоящего времени, то это обстоятельство означает фактическое отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части их расходов.
Следует отметить, что вопрос о необходимости создания государственных минимальных социальных стандартов впервые на официальном уровне возник в 1995 году в связи с принятием программы Правительства РФ «Реформы и развитие российской экономики в 1995 – 1997 годах» (постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439).
В этой программе указывалось, что решение проблемы «учета при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов» должно рассматриваться в качестве приоритетного направления социальной политики Правительства РФ.
В последующие 1996 – 2001 годы для реализации указанного направления социальной политики Правительства РФ были приняты два указа Президента РФ, четыре постановления и одно распоряжение Правительства РФ. Однако вопрос о государственных минимальных социальных стандартах так и не нашел своего решения.
С учетом формирования расходов бюджетов необходимо было сформулировать универсальные в условиях федеративного государства, общие для всех бюджетов бюджетной системы РФ принципы формирования их расходов.
Первым, но весьма значительным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который установил, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов» (новая редакция ст. 65 БК РФ).
Таким образом, в бюджетное законодательство РФ впервые было введено фундаментальное понятие «расходные обязательства», законодательное определение которого было дано в указанном Федеральном законе.
Согласно этому определению «расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда)».
Из этого определения следует вывод, что не каждое положение (норма) закона является источником соответствующего расходного обязательства. Источниками расходных обязательств являются только те нормы и положения закона, которые прямо указывают на обязанность Российской Федерации, или субъекта РФ, или муниципального образования предоставить тем или иным субъектам средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Когда указывается, что источником расходных обязательств помимо закона, иного нормативного правового акта являются договоры или соглашения, то имеют в виду не договоры, заключаемые получателями бюджетных средств в процессе исполнения бюджета, а договоры или соглашения, заключаемые от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, по которым обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования носят, как правило, длящийся за пределами одного финансового года характер.
Получатели бюджетных средств заключают договоры (соглашения) не от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а от своего имени и в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
При этом Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование в соответствии с гражданским законодательством РФ несут субсидиарную ответственность по обязательствам соответствующих получателей бюджетных средств, но не всех, а только тех, которые являются бюджетными учреждениями.
Таким образом, в указанных отношениях расходные обязательства могут возникнуть только в порядке субсидиарной ответственности. Необходимо отметить, что в этих отношениях субсидиарная ответственность возникает не автоматически, а в силу судебного решения, принимаемого в соответствии с законом.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы РФ по принципу необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием расходных обязательств имеет несомненные преимущества по сравнению с нормативными методами формирования расходов указанных бюджетов.
Главным преимуществом такого принципа является возможность четкого разграничения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Помимо этого, введение в бюджетное законодательство РФ понятия «расходные обязательства» наполнило конкретным смыслом использовавшееся ранее в бюджетном законодательстве РФ, но без законодательного определения, понятие «бюджетные обязательства». Теперь под бюджетными обязательствами понимаются «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год» (ст. 6 БК РФ).
Поскольку подавляющее количество расходных обязательств носит длящийся характер без ограничения времени их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств), то это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на несколько лет вперед.
Таким образом, с помощью законодательно установленного понятия «расходные обязательства» созданы понятные для правоприменения правовые основы формирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ.
Однако для реализации новых принципов формирования расходов бюджетов предстоит выполнить еще достаточно много работы, в том числе по исполнению положений ст. 87 БК РФ в части создания и ведения органами государственной власти и органами местного самоуправления реестров расходных обязательств РФ, расходных обязательств субъектов РФ и расходных обязательств муниципальных образований.
При этом указанные реестры в целях их использования при формировании расходов соответствующих бюджетов должны представлять собой не просто «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) <от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования> договоров и соглашений …, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет соответствующих бюджетов, как это указано в п. 2 ст. 87 БК РФ, но и стоимостную оценку этих расходныхобязательств».
Только в этом случае указанные реестры будут представлять правовую основу, необходимую для формирования расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Наряду с этим, необходимо наладить процесс формирования сводных реестров расходных обязательств субъекта РФ и входящих в его состав муниципальных образований, а также процесс формирования сводного реестра расходных обязательств РФ и расходных обязательств каждого субъекта РФ и всех входящих в его состав муниципальных образований.
Проведение такой работы необходимо, с одной стороны, для осуществления мониторинга и денежной оценки всех расходных обязательств муниципальных образований и расходных обязательств субъектов РФ, а с другой стороны – для контроля со стороны федеральных органов государственной власти за исполнением субъектами РФ и муниципальными образованиями своих расходных обязательств, а также для контроля со стороны органов государственной власти субъекта РФ за исполнением входящими в его состав муниципальными образованиями своих расходных обязательств.
Указанные реестры должны стать основным документом для формирования бюджетов бюджетной системы РФ.
При бюджетном планировании только после учета в расходах соответствующего бюджета всех расходных обязательств, исполнение которых должно осуществляться в следующем финансовом году, можно при наличии профицита бюджета ставить вопрос о принятии новых расходных обязательств, а при дефиците бюджета и отсутствии приемлемых источников его финансирования – вопрос об отмене каких-либо расходных обязательств.