- оценка возможностей экономии масштаба;
- наличие межрегиональных воздействий определенной функции;
- вариации в предпочтениях;
- стремление выровнять положение в регионах и муниципалитетах с помощью субсидий;
Распределение функций между уровнями власти определяется на основе одновременного принятия во внимание всех четырех критериев, оно отражено в Таблице 2. Федеральные власти Боснии и Герцеговины несут ответственность в основном за функции, которые осуществляются по всей территории страны. Конституция Федерации закрепляет за федеративным уровнем функции обороны, федеральной полиции, судебные и таможенные функции. Фактически федеральный уровень берет на себя еще и функции университетского образования, некоторых видов медицинской помощи, межрегиональных перевозок, контроля за состоянием окружающей среды и, частично, социального обеспечения. Кантоны и муниципалитеты несут ответственность за большую часть услуг здравоохранения, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, борьбу с пожарами. В консолидированном бюджете страны наибольшая доля приходится все же на федеральные расходы.
В Конституции страны записано, что муниципалитеты, в которых проживают преимущественно представители национальных меньшинств, имеют право на самостоятельное исполнение многих функций. При этом проблема заключается в необходимости наделить эти муниципалитеты самостоятельными источниками доходов для исполнения этих функций. В Боснии и Герцеговине эти проблемы решаются с некоторыми трениями между кантонами и муниципалитетами.
Таблица 2.Распределение функций между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.
| Категория услуги | Тип услуги | Уровень власти |
| Здравоохранение | Простые виды | Муниципалитет |
| Больницы, лечебные центры | Кантоны | |
| Инфекции, исследования | Федерация | |
| Образование | Начальное | Муниципалитет |
| Среднее | Кантон/Муниципалитет | |
| Высшее | Федерация | |
| Транспорт | Внутригородские дороги | Муниципалитет |
| Межгородские дороги | Кантон/Федерация | |
| Аэропорты | Федерация | |
| Внутригородской транспорт | Муниципалитет | |
| Межгородской транспорт | Федерация | |
| Такси | Кантон/Муниципалитет | |
| Международный транспорт | Федерация | |
| Охрана окружающей среды | Загрязнения воздуха и воды | Кантон |
| Поддержание водных пространств и лесов | Федерация | |
| Жилищное хозяйство | Все виды | Кантон |
| Уборка мусора, канализация, противопожарная охрана | Все виды | Муниципалитет/Кантон |
| Использование земли | Все виды | Муниципалитет |
| Лицензирование/регулирование | Все виды | Кантон |
| Туризм | Все виды | Кантон |
| Социальные услуги | Все виды | Кантон/Федерация |
| Телекоммуникации | Все виды | Федерация |
Источник: Фискальный федерализм в Боснии и Герцеговине. W.Fox and C.Wallich
В этом разделе этой работы будет обсужден ряд вопросов которые касаются пределов ответственности за исполнение определенных функций, которые признавались бы муниципалитетами. Например, муниципалитеты могут быть более осторожны при определении границ их ответственности при оказании инфраструктурных услуг, чем при оказании социальных услуг.
Существует несколько факторов, которые определяют степень автономии местных властей при принятии ими решений по оказанию услуг.
Первым из этих факторов является право муниципалитетов самостоятельно определять, оказывать услугу или нет. Важно кто принимает решения о том, нужен ли определенный вид услуг или нет. С другой стороны, важно могут ли муниципалитеты самостоятельно вводить у себя новые виды услуг, возможно, взамен некоторых существующих. Понятие "обязательные услуги", которое осуждалось выше, представляет собой негативный ответ на вопрос о свободе выбора муниципалитетов.
Вторым фактором является право определять политику по оказанию услуг и стандарты. Возможны совершенно различны системы принятия решений по количеству, качеству и системам финансирования различных видов услуг. Зададимся вопросом — если муниципалитеты являются ответственными за оказание услуг по отоплению жилья и за муниципальный транспорт, могут ли они улучшать качество отопления и экономить на транспорте? Одним из вариантов ответа может быть тот, что муниципалитеты могут ухудшать качество транспортных услуг в пределах национальных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов определяет минимальные финансовые образовательные стандарты и обеспечивает финансирование школ в этих пределах.
Системы национальных стандартов определяющих качество услуг оказываемых муниципалитетами в европейских странах (да и во всем мире) сильно отличаются. Например, для систем водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающие технические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты) и стандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат).
Третьим фактором можно считать право организовывать тем или иным способом предоставление услуги. Центральным вопросом здесь является право муниципалитетов решать будут ли они предоставлять услуги самостоятельно или через другие организации (это могут быть, например, специально созданные акционерные общества)
Муниципалитеты могут предоставлять услуги в кооперации друг с другом. Такая кооперация особенно уместна в случаях когда муниципалитеты несут полную ответственность за предоставление услуги (например, услуги по начальному образованию). Многие муниципалитеты являются слишком маленькими и заинтересованы в кооперации в сфере образования.
Европейские страны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нет регионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов облегчает им общение с центральными властями и одновременно позволяет координировать собственные усилия. Многие маленькие муниципалитеты покупают услуги у более крупных муниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют конституционное право создавать ассоциации и совместные организации.
Кооперация муниципалитетов в Эстонии через создание совместных некоммерческих организаций позволяет им эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования, утилизации отходов, проводить совместно культурные мероприятия.
В Эстонии есть три национальных ассоциации муниципалитетов:
- Ассоциация эстонских городов (основана в 1920 году);
- Ассоциация эстонских сельских муниципалитетов (основана в 1921 году);
- Союз эстонских муниципальных ассоциаций (основан в 1923 году).
Основная функция этих ассоциаций заключается в представлении интересов муниципалитетов при создании законодательства на национальном уровне. В 1994 году был создан Союз трех перечисленных ассоциаций для ведения переговоров с Центральным правительством.
Богатый опыт создания муниципальных ассоциаций имеется в Венгрии. В Венгрии муниципалитеты имеют существенные финансовый повод вступать в ассоциации. При осуществлении ряда инвестиционных проектов муниципалитетам полагаются субсидии Центрального правительства. При предоставлении такого рода субсидий ассоциациям муниципалитетов их сумма увеличивается на 10%.
Предоставление услуг муниципалитетами совместно с частными предприятиями или исключительно через частные предприятия порождает много правовых и организационных вопросов. Они практически смыкаются с проблемами связанными с муниципальными закупками и заключением муниципальных контрактов. В Румынии муниципалитеты имеют право оказывать услуги совместно с частными предприятиями и входить в собственность частных предприятий.
Наконец, четвертым фактором самостоятельности муниципалитетов в процессе оказания услуг является фактор собственности на активы (в частности на основные фонды). В странах с переходной экономикой во многих случаях закрепление права собственности на те или иные активы за различными уровнями власти связаны с их функциями. Например, если муниципалитеты несут ответственность за содержание школ, то им эти школы и принадлежат. Более сложные вопросы возникают в случаях, когда муниципалитеты предоставляют право оказывать услуги частным предприятиям.
В странах Центральной и Восточной Европы можно найти большое разнообразие в решении проблем муниципальной собственности. В Албании муниципалитеты имеют широкие права по покупке и продаже муниципальной собственности.
В Чехии муниципалитеты имеют собственную законодательную базу, позволяющую им продавать и приобретать активы. Они могут свободно закладывать муниципальную собственность.
В Болгарии в законе "О муниципальной собственности" от 1996 года проведены разграничения между "муниципальной общественной собственностью" и "муниципальной частной собственностью".
В Македонии государственная и муниципальная собственности на настоящий момент до конца не разделены.
В предыдущем изложении эти вопросы уже затрагивались. Отметим некоторые важные моменты. Важно как происходит делегирование функций и расходных полномочий. Например, некоторые функции центрального правительства могут делегироваться муниципалитетам на основании ежегодно принимаемого закона о бюджете или на постоянной основе. Важно также консультируется ли центральное правительство с муниципалитетами при делегировании им функций и имеет ли место при этом одинаковый подход ко всем муниципалитетам.