Отметим, что в Европейской хартии о местном самоуправлении принятой в Страсбурге в 1985 году записано, что с муниципалитетами необходимо советоваться в процессе планирования решений во всех случаях, когда эти решения их касаются.
Степень самостоятельности в администрировании делегированными услугами также весьма важна. По данному выше определению, общий политический контроль за предоставлением услуги остается за организацией (уровнем власти) который осуществляет делегирование. Если муниципалитету делегировали право (обязанность) предоставлять ту или иную услугу, важна его степень независимости в принятии решений о качестве и способах предоставления услуг. От этого будет зависеть, какие ресурсы в виде людей, технологий, методов муниципалитет будет использовать для оказания конкретного вида услуг.
Существенным является ответ на вопрос, кто финансирует делегируемую услугу. Если предполагается, что муниципалитеты будут финансировать услугу (функцию) из своих доходов это больше напоминает ситуацию нефинансируемых мандатов, чем делегирования функций. Примером такого рода могут служить субсидии определенного рода, которые необходимо платить в соответствии с национальным законодательством, но из местных бюджетов.
Наличие нефинансируемых мандатов не является уникальной российской ситуацией. Эти проблемы возникают во многих странах с переходной экономикой. Например, в Боснии и Герцеговине центральное правительство может принимать решения о повышении зарплаты, причем исполнять эти решения должны муниципалитеты. Финансовых ресурсов для повышения зарплаты у муниципалитетов, как правило, нет. Эта ситуация очень сильно напоминает Российскую.
В ряде стран Восточной Европы, например в Болгарии, Чехии, Венгрии муниципалитеты законодательно защищены от необеспеченных мандатов. Например, в Чехии это положение прямо прописано в Чешском национальном законе о муниципалитетах от 1990 года. Тем не менее, в Венгрии наблюдаются нарушения законодательства в этой области.
Под регулированием здесь имеется возможность влиять в той или иной степени на услуги и продукты, производимые различными организациями для населения. Отметим, что в России существует не менее 50 организаций, которые могут придти на предприятие с проверкой и организаций осуществляющих лицензирование деятельности.
Правовая основа для регулятивной деятельности на муниципальном уровне. Основным вопросом, как и в случае предоставления услуг нового вида, является вопрос, имеют ли муниципалитеты законные основания заниматься регулированием в своих интересах. Здесь нужно проводить различие между правом муниципалитетов планировать свое развитие, например, делать планы развития города, и регулировать связанные с этими планами виды деятельности, в частности новое строительство.
В Албании права муниципалитетов в сфере регулирования законодательно определены. К ним относится выдача лицензий на некоторые виды деятельности, определение часов работы организаций оказывающих услуги и взимание некоторых видов штрафов.
При анализе деятельности по регулированию нужно принимать во внимание, какие рычаги воздействия есть у муниципалитетов в их взаимоотношениях с организациями различных типов, например с частными фирмами, спортивными клубами. Смежным вопросом является эффективность применения этих рычагов воздействия, например взимания штрафов в судебном порядке.
В Чехии муниципалитеты имеют независимую юрисдикцию по взиманию штрафов. Кроме того, они могут вводить дополнительные налоги в случае стихийных бедствий.
В данном разделе будут рассмотрены вопросы построения системы межбюджетных отношений таким образом, чтобы обеспечить муниципалитеты необходимыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций. Анализ привязан к странам Восточной Европы.
Необходимость обеспечения муниципалитетов адекватными финансовыми ресурсами является фундаментальным принципом децентрализации. Муниципалитеты получают финансовые ресурсы из разных источников. Терминологические проблемы возникают при определении этих источников. В данной работе предлагается их следующая классификация:
Собственные финансовые источники, в том числе
- Местные налоги и платежи;
- Заемные средства;
- Другие финансовые источники, такие как пожертвования или продажа активов;
Трансферты, в том числе
- Доли от национальных налогов (в российском случае от региональных и местных налогов;
- Безвозмездные перечисления.
Во всех странах перечисленные источники финансирования комбинируются. Структура источников сильно варьируется по странам.
Значения терминов.Обсуждение проблем связанных с финансовыми ресурсами муниципалитетов по странам затруднено из-за различного смысла вкладываемого в одни и те же термины. Поэтому имеет смысл эти термины обсудить.
Под собственными финансовыми источниками в разных странах в законодательстве и статистике понимаются различные вещи. Как правило, в эту группу доходов включают все финансовые ресурсы, которые муниципалитеты получают непосредственно от физических лиц или компаний. По этой логике сюда нужно включать все налоговые поступления формирующие местные бюджеты. В более узком смысле собственными доходами налоговые поступления можно считать, в случае если муниципалитет участвует в их администрировании и может, хотя бы частично, определять величину поступлений от определенного источника. В Западной Европе распространен второй подход. В данной работе под собственными налоговыми доходами понимаются все местные налоги, независимо от того, могут ли муниципалитеты изменять их величину или нет.
Отметим, что во всей Западной Европе превалируют тенденции усиления собственных финансовых источников муниципалитетов (в приведенном "узком" смысле). Исключение здесь составляет Великобритания.
Под местными налогамив различных странах Восточной Европы понимают разные виды налогов. Разночтения здесь в принципе аналогичны приведенным выше. В работе термин используется в "широком" значении.
Трансферты, гранты, доля в доходах. Эти термины используются для обозначения финансовых ресурсов, которые получают муниципалитеты от центрального правительства, региональных властей (если таковые имеются) и возможно от других муниципалитетов. В различных странах могут применяться разные термины. В работе используется один термин "трансферты".
Окно 2.
Во многих странах Восточной Европы источники доходов местных бюджетов закреплены законодательно. Структура доходов местных бюджетов разнится по странам весьма существенно. В Таблице 3 приведена структура доходов местных бюджетов в Болгарии в 1996-1999 годах.
Таблица 3Структура доходов местных бюджетов (в %)
| Доля в общих доходах | 1996 год | 1997 год | 1998 год | 1999 год (план) |
| Трансферты | 30,4 | 31,4 | 30,5 | 23,0 |
| Часть от подоходного налога | 31,4 | 33,9 | 30,3 | 32,0 |
| Часть от налога на прибыль | 13,2 | 20,8 | 15,3 | 16,0 |
| Местные налоги | 5,4 | 2,0 | 4,9 | 5,2 |
| Местные платежи | 4,9 | 3,2 | 6,2 | 6,8 |
Источник: Данные Министерства финансов.
Данные Таблицы 3 иллюстрируют неустойчивость структуры налоговых поступлений в муниципальные бюджеты в трансформационный период.
Для сравнения приведем российские показатели. По данным Министерства Финансов в 1999 году в структуре доходов местных бюджетов 13,1% приходился на местные налоги, 57,9%- на федеральные и региональные (регулирующие) налоги, 24,3% на трансферты и 4,8% на неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов. Таким образом, по чисто формальным признакам, степень децентрализации доходов в России выше, чем в Болгарии.
Местные налоги и платежи являются наиболее важной частью собственных доходов муниципалитетов. На практике, от того, как в законодательстве регламентирован порядок сбора местных налогов, во многом зависит качество муниципальных услуг. Практика взимания местных налогов и платежей в странах Восточной Европы весьма разнообразна. В Албании муниципалитеты имеют право вводить от 10 до 20 местных налогов и платежей. Наиболее важными являются плата за уборку мусора, плата за регистрацию бизнеса, налог на малый бизнес.
В Болгарии муниципалитетам достаются малая часть местных налогов.
В Эстонии муниципалитеты имеют широкие права устанавливать налоги, и даже право на установление налога на прибыль корпораций.
В Латвии нет местных налогов.
Окно 3
В Венгрии муниципалитеты имеют право вводить пять местных налогов (местные налоги могут не вводится вовсе.). При этом один объект налогообложения не может быть обложен дважды. Если базой налогообложения является имущество, то может использоваться используемая площадь в квадратных метрах или скорректированная рыночная стоимость, которая составляет 50% от рыночной цены. Налоги следующие:
1.Налог на имущество.
Налог взимается с имущества предприятий и физических лиц, включая квартиры, дома, летние коттеджи, гаражи и др.
Максимальная ставка налога составляет 900 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированной рыночной стоимости.
2. Налог на городскую землю.
Налог на городскую землю взимается с владельцев неиспользуемой земли. Максимальная ставка составляет 200 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированной рыночной стоимости.
3.Налог с продаж.
Представляет собой налог с оборота на нетто продажи (стоимость продаж за вычетом стоимости приобретенных товаров и услуг). Налог не взимается в муниципалитетах с численностью менее чем 500 человек. Максимальная ставка налога с общего объема продаж составляет 2%. Для временной деятельности максимальная ставка составляет 5000 форинтов в день.