При анализе налоговых поступлений существенным может оказаться анализ уровня диверсификации источников доходов. В ряде российских муниципалитетов бюджеты формируются на 60 и более процентов за счет одного предприятия. Такая ситуация, при прочих равных условиях, для кредитора является менее предпочтительной, чем ситуация с диверсифицированными источниками доходов.
Ключевой сферой оценки кредитоспособности является также изучение возможностей получения дополнительных доходов.
При оценке кредитоспособности муниципалитетов анализируется и структура расходов. Целью анализа является выявление так называемых дискреционных (или необязательных расходов), возможностей муниципалитетов по сокращению этих расходов. Необязательные расходы определяются как несущественные капитальные и текущие расходы. Смысл такого анализа состоит в определении возможностей муниципалитетов сократить расходы в случае возникновения долговых обязательств.
При анализе кредитоспособности муниципалитета неизбежно будет рассматриваться исполнение его бюджета за ряд лет. Постоянно присутствующий дефицит и постоянная потребность в заимствованиях будут указывать на то, что доходная база не соответствует функциям муниципалитета и это безусловно отрицательно повлияет на оценку его кредитоспособности. (раздел написан по материалам агенства StandartandPoors.
В данном разделе будут обсуждено влияние на межбюджетные отношения реформ, проходящих в странах Восточной Европы и проблемы, связанные с ежегодным бюджетным циклом на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Отметим, что реформирование межбюджетных отношений в странах Восточной Европы связано с намерением большинства этих стран стать членами Европейского Союза, который, в свою очередь, выдвигает ряд требований и предлагает определенные стандарты.
В течение всех девяностых годов почти все Восточноевропейские страны неоднократно декларировали свою приверженность принципам децентрализации и усиления роли местных властей. Однако реальные процессы наделения муниципалитетов достаточными доходными и реальными расходными полномочиями протекали очень медленно. Возможно, страны были не готовы принять сложные схемы децентрализации, возможно политические свободы оказались чем-то новым, возможно просто требуется большее время для проведения реформ. Тем не менее, по прошествии десяти лет некоторые страны оказались более готовыми к проведению реальных реформ, и настоящее десятилетие будет в этом смысле более успешным.
В работе уже говорилось о преимуществах, которые предоставляет странам децентрализованная бюджетная система. Тем не менее, статистические данные свидетельствуют, что процент бюджетных расходов, приходящийся на муниципалитеты за 90-е годы изменился незначительно, и составляет по странам Восточной Европы около15%, в развитых странах доля местных бюджетов составляет 30%.
Первой причиной, по которой процессы децентрализации идут медленно в странах с переходной экономикой являются макроэкономическая ситуация. Экономика этих стран, как правило, слаба, сравнительно мала, зависит от экспорта сырья, страдает от инфляции и подвержена внешним влияниям. Все это является аргументом в пользу того, основные виды налогов и расходов должны быть централизованы. В ситуации бюджетной централизации центральное правительство имеет больше возможностей решать макроэкономические проблемы, в том числе проблемы финансовой стабилизации.
Вторая причина поддержания ситуации финансовой централизации заключается в стремлении государства в переходной экономике получить больше финансовых ресурсов для реализации крупных инвестиционных проектов. Это происходит в ущерб инвестиционным проектам, которые могли бы реализовывать муниципалитеты.
Третий аргумент – в централизованной системе больше возможностей для проведения политики выравнивания доходов.
Учитывая объективные трудности для стран с переходной экономикой в реальном переходе к бюджетной децентрализации важно определить лидера в этом направлении в Восточной Европе и изучать его положительный опыт.
Бюджетный дефицит. Проблема бюджетного дефицита, с которой сталкиваются муниципалитеты и могут ее самостоятельно решить является препятствием на пути развития бюджетной децентрализации. Эта проблема может быть основана на изначальной бюджетной несбалансированности доходов и бюджетных полномочий. Многие Центральные правительства предпочитают поддерживать патерналистский подход по отношению к муниципалитетам. Финансовый год начинается в ситуации вертикальной несбалансированности бюджетов и к концу года выясняется, что нужна дополнительная помощь. Если эта помощь планируется, это означает, что муниципалитеты зависят от федеральных и региональных властей. Бюджетная децентрализация должна быть основана на вертикальной бюджетной сбалансированности.
Контроль над расходами. Предполагается, что бюджетные реформы будут сопровождаться усилением контроля местных бюджетов за расходами. Это в свою очередь, требует введения казначейской системы исполнения бюджета. В Венгрии в ходе финансовых реформ была предпринята попытка введения казначейской системы исполнения бюджетов на местном уровне.
В России в Бюджетном кодексе устанавливается требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней на основе принципа единства кассы. На практике такие системы только начали внедряться.
Развитие фондовых и финансовых рынков. Использование муниципалитетами долга как финансового ресурса зависит от их возможностей выходить на национальные фондовые рынки. В полном объеме эти проблемы решены в США, где рынок муниципальных облигаций чрезвычайно развит даже по сравнению со странами Западной Европы. Выход на финансовые рынки означает возможность для муниципалитетов брать банковские кредиты. В большинстве стран Восточной Европы муниципалитеты имеют доступ на финансовые рынки, но часто один банк монополизирует весь этот бизнес. Например в Венгрии долгое время муниципальными кредитами занимался только Сберегательный банк имевший многочисленные отделения по стране и только в последнее время ситуация стала меняться с приходом австрийских банков.
Реформирование государственных предприятий. Многие виды услуг, которые оказывают муниципалитеты в централизованной экономике, предоставлялись государственными предприятиями. Во всех странах с переходной экономикой происходит трансформация собственности таких предприятий, и этот процесс оказывает существенное влияние на формирование межбюджетных отношений. Важно определить, кто является собственником такого предприятия, кто контролирует его издержки и кто выплачивает ему субсидии, если такое предприятие работает с убытками.
В Болгарии трансформация бывших государственных предприятий в муниципальные или частные компании происходит медленно. В собственность муниципалитетов попали предприятия по уборке мусора, частично водоснабжения. Практически не попали в собственность муниципалитетов тепловые станции и транспортные предприятия.
В России основной для муниципалитетов является проблема субсидирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, независимо от форм собственности. В 1999 году 27% расходов муниципалитетов приходилась на эти субсидии. В городах, где доля муниципального жилья выше, затраты на жилищно-коммунальное хозяйство превышали 35%.
Процесс принятия стран в ЕС связан с выполнением ряда требований, которые могут повлиять на межбюджетные отношения. Это, например, новые стандарты качества воздуха и воды, к внедрению которых муниципалитеты имеют прямое отношение. Выполнение этих стандартов связано серьезными затратами и важно определить кто и в какой пропорции их понесет.
Важные требования по вступлению в ЕС связаны с необходимостью выполнять стандарты по отчетности. Все счета, в том числе публичные, то есть счета исполнения бюджетов должны быть приведены к европейским стандартам, причем это касается и муниципальной бюджетной отчетности. Это означает, что и расходы и доходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе метода начислений. Ряд требований связан с отражением бюджетного дефицита. Разумеется, методические рекомендации для изменения системы муниципальных счетов должны быть разработаны на национальном уровне. В перспективе, муниципалитеты, в соответствии с европейскими стандартами будут должны разрабатывать перспективные финансовые планы на период 8-10 лет. Для того чтобы муниципалитеты реально могли перейти на новую систему счетов для них должны быть организованы специальные курсы на национальном или региональном уровнях.
Ряд дополнительных проблем возникает у стран, которые хотят вступить в Европейский монетарный союз – Зону Евро (с экономической точки зрения, именно вступление в Зону Евро может предоставить странам Восточной Европы наибольшие преимущества). Такие страны должны удовлетворять так называемым Маастрихтским критериям. Если говорить о Публичном секторе экономики, эти критерии просты – дефицит консолидированного бюджеты страны не должен превышать 3% ВВП и накопленный долг этого сектора не должен превышать 60% ВВП. При этом долг муниципалитетов включается в общий объем долга, который участвует в расчете. Поэтому центральное правительство должно создать специальную систему сбора информации о муниципальных и региональных долгах и консолидации этих долгов.