Ефективність є відносною величиною, що розраховується як співвідношення витрат і результатів виконання програми. Залежно від того, які витрати і, особливо, результати беруться до уваги, можна відповідно оцінювати економічну, соціальну й виробничу ефективність. Запропонована класифікація ефективності є лише прикладом і потребує уточнення залежно від поставлених цілей щодо реалізації конкретної РЦП.
Отже, ефективність може визначатися на рівнях:
— оцінки програмної реалізації;
— оцінки діяльності головних розпорядників бюджетних коштів;
— оцінки діяльності бюджетних структур щодо надання бюджетних послуг (якості надання бюджетних послуг).
Оцінка на рівні реалізації програм здійснюється шляхом порівняння запланованих і фактичних показників. Відповідно анатітичні розрахунки й подальші висновки можуть готуватися виключно на основі відстеження динаміки зміни цих показників, що потребує налагодження чіткої системи моніторингу за даними індикаторами.
Слід зазначити, що оцінити економічну ефективність можна в разі, якщо оцінювана діяльність має чітко визначені цілі, завдання й кінцевий результат. Тоді співвіднесенням витрат і досягнутого результату оцінюється економічна ефективність діяльності.
З метою забезпечення якісного управління видатками бюджету і прийняття управлінських рішень щодо виділення бюджетних асигнувань на основі фактичних або очікуваних результатів потрібна система показників, на базі яких відстежувати-муться тенденції в динаміці значень показників і відповідних оцінок індикаторів.
Система спостереження за витрачанням бюджетних коштів і якістю послуг, що надаються, спрямована на вчасне виявлення змін показників, їх оцінку, попередження й усунення наслідків негативних процесів, що відбулися за певний проміжок часу, наприклад за кожний квартал.
Розробка програми
Розглядаючи проблему управління реалізацією окремих програм, відзначимо, що кожна з них містить відповідні механізми й інструменти управління, тобто вже при складанні програми забезпечується одночасне розв'язання кількох завдань:
— планування цілей і бажаних результатів;
— розрахунок потрібних ресурсів для кожного заходу окремо, для комплексу заходів щодо етапів реалізації та в цілому за програмою на весь термін її реалізації;
— планування виконання заходів у форматі програмних завдань і складання балансу ресурсів у розрізі стратегічних цілей;
— планування ресурсів із різних джерел у форматі аналогічних програмних цілей.
Програма надає можливість планувати регіональне замовлення й замовлення на рівні області, завдання на середньо- й довгострокову перспективу з деталізацією в бюджетному періоді, а також є доступним і зрозумілим інформаційним ресурсом, який дає змогу оцінити видатки бюджету, орієнтовані на конкретні результати, що отримуються за рахунок цих видатків.
Розробник програми визначає показники, за якими комплексно і всебічно можна здійснювати оцінку її виконання. Система обраних показників використовується для відстеження динаміки процесів і оцінки кількісних змін. Відтак програма — це інструмент не лише планування, а й управління розвитком, оскільки забезпечує реалізацію всіх компонентів процесу управління, якими є:
— цільова спрямованість;
— планування діяльності й ресурсів;
— прогнозування результатів;
— фінансування;
— моніторинг;
— облік і контроль;
— коригування з урахуванням чинників впливу;
— нормативно-правове й методичне забезпечення;
— інформаційний супровід процесу управління, результатів, що досягаються.
Крім того, програма містить механізм моніторингу на основі спеціально розробленої системи індикаторів оцінки результативності й ефективності бюджетних витрат. Корисність моніторингу й оцінки для підвищення результативності й ефективності регіональних програм є очевидною, що підтверджує зарубіжний досвід. Особливістю програми як інструментального засобу є те, що в ній закладено механізми моніторингу взаємопов'язаних процесів щодо завдань, ресурсів, джерел фінансування, виконавців і термінів заходів, тож на їх основі можна сформувати систему моніторингу виконання РЦП. Основою механізму моніторингу є комплекс спеціально розроблених для даної програми показників та індикаторів.
Моніторинг передбачає регулярне вимірювання й облік найважливіших показників у процесі реалізації РЦП відповідно до узгоджених графіка, ресурсів, інфраструктури й очікуваних результатів. Загалом моніторинг є найважливішою інформаційною базою для визначення оцінки результативності програм.
Якщо моніторинг фіксує різницю між запланованими і фактичними показниками, виявляючи конкретну проблему, то оцінка може виявити причини появи цієї проблеми у процесі реалізації програми. Оцінка є на конкретний момент одноразовим результатом аналізу відповідності поставленим цілям стану реалізації РЦП (ходу її виконання, досягнутих результатів, ефективності).
Система моніторингу і критерії оцінки реалізації програмних заходів — обов'язкові елементи програми. І хоча на практиці при виборі цільових показників у фахівців іноді виникають труднощі, проте методологія визначення чітко сформульованих проблеми й цільового завдання не така вже й складна.
Виявивши проблему, запропоновану для програмного розв'язання, і тенденції її зміни з часом, нескладно підібрати відповідний показник (індикатор) або кілька показників (індикаторів) для побудови системи моніторингу. Як правило, проблеми усуваються поетапно, що потребує певного фінансування у відповідні бюджетні періоди, тому для проведення етапного моніторингу слід визначати не лише цільове значення вибраного показника, а і його проміжні (планові) значення. Наприклад, цільовими індикаторами моніторингу розв'язання проблеми зростання аварійності в гірничо-добувній галузі може бути скорочення кількості постраждалих унаслідок аварій, зниження числа аварій із постраждатими, зменшення обсягу збитків, завданих аваріями, тощо.
Підставою для розробки проекту програми можуть слугувати результати спостереження динаміки зростання кількості постраждалих і збільшення матеріальних втрат унаслідок аварій, а також прогнози щодо загального погіршення наслідків даної проблеми. Для цього можна провести розрахунок, наприклад, таких індикаторів, як зниження чисельності населення внаслідок аварій і частки матеріальних втрат щодо загального обсягу валового регіонального продукту. Для побудови системи моніторингу слід зафіксувати значення вибраних показників у базовому періоді, що передував запланованому, і розрахувати цільові значення показників за роками на весь термін реалізації програми. Моніторинг полягає в порівнянні цільових планових для бюджетного періоду показників з їх фактично досягнутими значеннями. Ефективність бюджетних витрат визначається порівнянням бюджетних витрат на реалізацію заходів щодо мінімізації наслідків аварій, що може бути досягнуто за рахунок підвищення рівня автоматизації робіт з профілактики порушень правил і технології видобутку копалин або матеріально-технічного забезпечення системи оповіщення й попередження, та ефекту від отриманого результату.
Значення вибраних індикаторів (показників) і розрахунки витрат на програмні заходи є основою для побудови системи моніторингу результативності й ефективності бюджетних витрат. У процесі бюджетного планування показник результату ідентифікується згідно з бюджетною класифікацією з певною цільовою статтею витрат.
При виборі індикаторів (показників) для моніторингу результатів і ефективності бюджетних витрат рекомендується дотримуватися перелічених нижче критеріїв.
1. Індикатор (показник) повинен вимірювати й описувати проблемні процеси, для подолання яких розробляються відповідні заходи програми.
2. Індикатор (показник) має бути чітко сформульованим, простим у застосуванні для інтерпретації результату як фахівцями-управлінцями, так і не фахівцями у сфері бюджетного планування.
3. Індикатор (показник) повинен мати достовірне джерело інформації або формулу і/або методику розрахунку.
4. Має існувати можливість перевірки значення індикатора (показника) і його оцінки порівняно з базовим (плановим, цільовим) значенням.
5. Повинен існувати взаємозв'язок між індикатором (показником) і програмним заходом, на реалізацію якого плануються бюджетні витрати.
6. Витрати на збір, обробку, аналіз і оцінку індикатора (показника) мають бути економічно ефективними.
Застосування системи програмних індикаторів (показників) дає змогу виконувати моніторинг:
— досягнення планованих значень результату (розв'язання цільової проблеми, зменшення впливу на проблемні явища, поліпшення функціонування об'єктів життєзабезпечення тощо);
— виконання розподілених цільових витрат бюджету;
— результативності й ефективності бюджетних витрат за певний період часу на проміжних етапах виконання програми.
Перераховані функціональні можливості визначили важливість застосування РЦП як інструментатьних засобів і компонента регіонального бюджету, орієнтованих на результат, а частка бюджетних видатків, що спрямовується на реалізацію запланованих цільових програм, може, у свою чергу, стати одним із основних критеріїв оцінки дій з модернізації регіональних і місцевих фінансових систем у межах розвитку бюджетної реформи в Україні.
Найхарактерніші проблеми
Таким чином, моніторинг і оцінка є складовими стандартного набору інструментів, що забезпечують управління й бюджетування за результатом. Разом із тим досі технологічні й інструментальні можливості моніторингу й оцінки РЦП ще не вповні використовуються апаратом управління державних органів влади й органів місцевого самоврядування. На жаль, через невирішеність деяких питань спостерігається певна затримка в переході від теоретико-нормативних розробок до практичного управління за результатами, тобто здійснення повного циклу управлінських дій, що складаються з визначення коректних результатів, розробки й реалізації дій із виконання РЦП, виміру фактичних результатів і ухвалення тих чи інших управлінських рішень, які реально покращують їх результативність.