Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.
Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации – это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов.
Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.
Субвенции – это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п.
Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.
Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды – бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ).
Вместе с тем в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.
Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об их использовании (ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 3 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах:
– муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования;
– кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).
Совокупность долговых обязательств муниципального образования может существовать в форме:
– кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;
– займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
– договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
– долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 100 БК РФ).
Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 БК РФ.
В соответствии со ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако важно отметить, что согласно ст. 10 БК РФ создание внебюджетных фондов возможно только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Третий уровень бюджетной системы может включать в себя только местные бюджеты.
3. Существующие проблемы формирования муниципальных финансов
Заботы и долги. В отличие от других стран, в которых развито местное самоуправление, в России большая доля расходов местных (городских, районных, поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех трат), и содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) – 55-60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплаты и 20-30% - на финансирование муниципального хозяйства.
Все эти расходы непосильным грузом ложатся на местные власти. Главы городов и поселков мечутся между чиновниками краевых и областных администраций, выпрашивая у них деньги на покрытие громадных дефицитов местных бюджетов; ведут переговоры с директорами региональных подразделений РАО ЕЭС России и поставщиками угля и мазута, упрашивая первых не отключать от тепла и света жилые кварталы, а вторых – поставить необходимое для обогрева и освещения населенных пунктов топливо в долг (так как денег нет, а людей нельзя оставлять без тепла и свет); объясняются с разгневанными водителями муниципальных автобусов, которые не получаются зарплату и не имеют денег на покупку бензина, и слесарями – сантехниками и ЖЭКов, коим бюджет платит гроши (к тому же нерегулярно и в последнюю очередь); пытаются найти компромисс между главврачами муниципальных больниц, у которых нет средств даже на бинты и шприцы, и директорами школ, у которых нет средств даже на покупку мела и зарплату уборщицам.
Груз разнообразных и насущных расходов, лежащий на российских муниципалитетах, и хронический дефицит их бюджетов привели в 90-е годы к колоссальному росту кредиторской задолженности органов местного самоуправления. В России есть города, счет долгов которых идет на миллиарды рублей и сопоставим с их годовыми бюджетами. При этом в отличие от России, имеющей долги прежде всего перед иностранными государствами и частными банками (так называемыми Парижским и Лондонским клубами), и субъектов Федерации, набравших кредиты у российских коммерческих банков, муниципалитеты большую долю своих долгов имеют перед энергетиками, угольщиками, газовиками, связистами, водоканалами, то есть перед теми, у кого они последние годы правдами и неправдами получали ресурсы и услуги без полной оплаты, с кем проводили умопомрачительные и разорительные взаимозачеты, с кем занимались причудливым бартером (типа "долги за земельные участки").
Общая сумма задолженности органов местного самоуправления неизвестна (что само по себе говорит о недопонимании обществом и государством остроты и существа проблемы). Ясно только, что она колоссальна. Курс государства и естественных монополистов на ужесточение платежной дисциплины и взыскание старых долгов, отчетливо проявившийся в 2000 году, резко усугубил положение муниципалитетов. Доля средств, идущих на дотации коммунальному хозяйству, резко возросла (свою роль сыграл, конечно, и резкий рост цен на энергоносители). Там, где возврата долгов требовали особенно жестко, а денег оказалось особенно мало, подготовиться к зиме не удалось, а дома часами и сутками стоят без тепла и света. Например, в Приморье или на Камчатке.
Другие "расходные полномочия". "Естественные" расходы городов, районов и поселков обширны и обременительны. Местные власти не в состоянии сами справиться с их тяжестью. Однако есть ещё нечто, не имеющее отношения к природе местного самоуправления, но, тем не менее, вмененное ему для неукоснительного исполнения.