2. Державний борг та його структура. Управління державним боргом
2.1 Державний борг та його структура
Державний борг (DG) – це загальний розмір накопиченої заборгованості уряду власникам державних цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вилученням бюджетних надлишків. Державний борг складається із внутрішнього та зовнішнього боргу держави. Внутрішній державний борг (D) – заборгованість держави домогосподарствам і фірмам даної країни, які володіють цінними паперами, випущеними її урядом. Зовнішній державний борг (DI) – це заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями.
Основними причинами створення і збільшення державного боргу є: збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів; циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки; скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного корегування (зменшення) державних витрат; вплив політичних бізнес-циклів – надмірне збільшення державних видатків напередодні виборів з метою завоювання популярності виборців та збереження влади.
Існує позитивний взаємозв’язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит.
На обсягу бюджетного дефіциту відбуваються всі зміни у величині державного боргу, в тому числі обумовлені впливом інфляції. Саме тому важливо, щоб державна заборгованість вимірювалась також в реальних, а не лише в номінальних величинах.
Бюджетний дефіцит є різницею між державними витратами і доходами. Частина витрат – це відсоток, який сплачується по державному боргу і дорівнює i*DG, де DG – обсяг державного боргу, а i – номінальна процентна ставка. Реальні видатки містять лише реальний процент по державному боргу r. Згідно з рівнянням Фішера, реальний відсоток є номінальним за винятком проценту інфляції: r = i – p. Отже, реальна величина бюджетних видатків менша від номінальної на величину DG*p. Фактичний бюджетний дефіцит за винятком інфляційної частки процентних платежів (оперпаційний дефіцит) можна підрахувати за допомогою такої формули:
OBD = BD – DG*p, де
OBD – операційний бюджетний дефіцит;
BD – фактичний бюджетних дефіцит;
DG – розмір державного боргу на початок року;
p – темп приросту інфляції за рік, %.
В умовах інфляції оголошуваний у звітах бюджетний дефіцит завищується на величину DG*p. При високих темпах інфляції ця величина може бути досить значною. Як наслідок, можливі ситуації, коли спостерігається зростання номінального державного боргу при одночасному зниженні реальної заборгованості. Це утруднює оцінку бюджетно-податкової політики.
Бюджетний дефіцит ускладнюється явищем квазіфіскальних витрат і квазіфіскального дефіциту. У загальному вигляді можна вирізнити два типи квазіфіскальних витрат держави: зобов’язання держави по видатках та квазісубсидії центрального банку. Зобов’язання держави по видатках – це відкладені у часі бюджетні зобов’язання, тобто перенесені на майбутні витрати бюджету, які не враховуються в поточній бюджетній звітності. Такого роду зобов’язання виникають внаслідок прихованого державного субсидування імпорту або надання державних гарантій з високою вірогідністю платежів по них.
Квазісубсидії центрального банку – це діяльність центрального банку, яка стосується бюджетних операцій уряду і фінансується за рахунок його власних доходів. Воно охоплює окремі операції, пов’язані з державним боргом, фінансування збитків, що виникли внаслідок стабілізації валютного курсу, централізовані кредити економіці, рефінансування пільгових кредитних програм і преференцій.
Внаслідок квазіфіскальних операцій держави за межами бюджету справжні маштаби державних видатків і, відповідно, величини бюджетного дефіциту та державного боргу занижуються.
Абсолютний розмір державного боргу є не дуже показовим макроекономічним індикатором, оскільки борг зростає у міру збільшення ВВП, і на його величину впливає інфляція. Більш змістовними є відносні показники заборгованості, а саме: відношення боргу до ВВП; відношення суми обслуговування боргу до ВВП.
Відносна величина державного боргу («борг / ВВП») залежить від таких факторів, як рівні реальної процентної ставки, якою визначається розмір виплат по боргу, темп зростання реального ВВП та обсяг первинного бюджетного дефіциту. Зменшення відносної заборгованості в економіці можливе за умови, якщо темпи зростання реальної процентної ставки будуть нищими за темпи зростання реального ВВП, а частка первинного бюджетного надлишку відносно ВВП збільшуватиметься.
2.2 Проблеми управління державним боргом
Управління державним боргом є одним із напрямів фінансової діяльності держави. Відповідно категорію «управління державним боргом» можна розглядати через призму реалізації спеціальної компетенції органів державної влади та управління у сфері фінансів. У теоретичному аспекті, сьогодні є достатньо підстав визначати цю групу суспільних відносин як складову фінансово-правового інституту державного боргу. Проте спеціальних правових досліджень управління державного боргу в Україні та інших пострадянських державах ще не здійснювались. Сьогодні дуже важливо з’ясувати зміст управління державного боргу, а відтак усі організаційні, функціональні, методологічні аспекти цього процесу. Відсутність відповідних досліджень поглиблює правову невизначеність відносин державного боргу, зокрема управління ним.
Проблема управління державним боргом є дуже актуальною, хоч і привертала увагу багатьох поколінь науковців, особливо економістів. Ще Адам Сміт у своїй праці писав: «Коли державний борг акумулюється до відповідного рівня, то надзвичайно рідко, думаю, лише в поодиноких випадках, він чесно і повністю погашається. Звільнення державних надходжень, якщо воно колись і відбувається, то завжди за рахунок банкрутства – іноді відкрито визнаним, але завжди реальним, а часто фіктивною оплатою». Зважаючи на економічну природу відносин, що складають предмет фінансового права, доцільним вважаємо використання наукового доробку учених економістів та фінансистів.
У зарубіжній економічній літературі під управлінням державним боргом розуміють регулювання структури державних боргових зобов’язань при заданому сукупному обсязі заборгованості. Міжнародні та окремі національні дослідження визначають управління державним боргом як комплекс заходів, важелів і шляхів контролю та регулювання державного боргу (внутрішнього і зовнішнього) з метою пошуку надійних джерел його фінансування, а також зменшення і нейтралізації негативних наслідків. Основними напрямами управління держаним боргом є: пошук надійних джерел для виплати боргу та раціональне використання зовнішніх запозичень.
За визначенням експертів Світового банку, ефективне управління державним боргом включає в себе три специфічні взаємопов’язані процеси:
– вибір придатного виду фінансування;
– рішення про розмір запозичень;
– ведення повної та своєчасної звітності про існуючий борг держави.
Критерієм ефективності операцій з державним боргом є досягнення економії коштів державного бюджету. Сьогодні існує значна кількість нормативно-правових актів, які частково регулюють порядок утворення державного боргу, його обслуговування та погашення, проте слід констатувати, що вони не створюють цілісної системи, порядку, форм та методів ефективного управління державним боргом.
Досягнення ліквідності казни. Основним завданням компетентного органу з управління боргом є досягнення ліквідності казни. Це означає не лише гарантування обґрунтованого планування строків оплати державного боргу, а й забезпечення наявності необхідного капіталу для оплати урядом короткострокових зобов’язань, не застосовуючи емісію грошей. Наступні цілі є вторинними стосовно вказаної.
Підтримання балансу між витратами та стабільністю, беручи до уваги ризики, пов’язані з найнижчими витратами. Через те, що боргові зобов’язання з довшим терміном до сплати користуються більшим попитом, досягнути найнижчої вартості можна в основному беручи зобов’язання з коротшими строками сплати. Але це зумовлює підвищені ризики. Чим коротший термін оплати державного боргу, тим вразливіший державний борг до коливань в рівнях інфляції, попиту та грошового обігу.
Розвиток та забезпечення ефективно функціонуючого внутрішнього фінансового ринку. В державах з внутрішнім кредитним ринком, де уряд виступає основним позичальником, гарантування чесності та прозорості торговельних правил та правил кредитування є основним завданням для заохочення і інвесторів, і позичальників користуватися цим ринком.
Управління державним боргом (у широкому розумінні) – це один із напрямів фінансової політики держави в особі органів державної влади і управління щодо визначення боргової стратегії держави, зокрема цілей боргового фінансування; визначення вартості та обсягу державного боргу; організації планування, обліку, звітності та контролю державного боргу, з метою задоволення фінансових потреб держави та суспільства в режимі раціонального використання бюджетних коштів, економії ресурсів, опосередкованих борговими зобов’язаннями Уряду та мінімізації обслуговування боргу.
Управлінням державним боргом (у вузькому сенсі) – повноваження органів державного управління спеціальної компетенції щодо погашення та обслуговування державного боргу; оптимізації структури державного боргу та його динаміки; визначення джерел надходження позичкових коштів та кола позичальників; вибору видів запозичення, визначення їх обсягів, періодичності здійснення емісії та механізму реалізації; регулювання ринку державних цінних паперів; випуск, обслуговування та погашення всіх видів боргових інструментів Уряду; надання гарантій; здійснення заходів із визначення кредитних рейтингів; інформаційного забезпечення; звітності та контролю.