Второй риск, по прогнозам отдельных экспертов, связан с тем, что в будущем страна может столкнуться с тяжелыми бюджетными проблемами, дефицитом платежного баланса и трудностью поддержания стабильного курса национальной валюты. Цены на нефть в настоящее время держатся на высоком уровне, но кто может поручиться, что ситуация радикально не изменится через пять лет.
Третьим риском является угроза банковского кризиса в течение следующих 3–4 лет. По мнению отдельных экономистов, денежные власти это понимают и предпринимают определенные шаги, но опасность кризиса все же есть. Риски банковского сектора даже при неблагоприятной мировой конъюнктуре сырьевых товаров высокие. Также велики риски, связанные с предоставлением больших кредитов государственными банками крупным госкомпаниям.
Кроме того, принятие значительных по объемам обязательств по финансированию мероприятий, реализуемых либо в рамках приоритетных национальных проектов, либо по каналам Инвестиционного фонда РФ, Российского банка развития и прочих институтов развития, осуществляется без должного анализа долгосрочных финансовых последствий их влияния на расходы федерального бюджета и бюджетную систему в целом. В результате остаются неучтенными возможные дополнительные расходы, которые могут возникнуть в ходе реализации этих проектов и программ. Поэтому при планировании новых расходных обязательств необходимо обеспечить всесторонний учет и соответственно отражение в бюджете всех возможных финансовых последствий от реализации отдельных мероприятий в рамках этих проектов.
Рассмотрим отличительные особенности бюджетной стратегии на перспективу, основными составляющими которой являются:
- планирование и утверждение бюджета на перспективный период в форме закона;
- изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;
- выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение по годам планового периода нераспределенной части расходов.
Следует отметить, что данные особенности бюджетной стратегии на перспективу вызваны сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает, как отмечалось выше, серьезные макроэкономические риски. По данным Минфина России, поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2007 г. около 40% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности). На протяжении последних лет благодаря благоприятной конъюнктуре на мировом рынке нефти в Стабилизационном фонде продолжалось накопление средств. Механизм Стабилизационного фонда служит серьезным страховым резервом для страны. Вместе с тем ему недостает более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета, в первую очередь вывозных пошлин на нефтепродукты и природный газ. Поэтому для обеспечения долгосрочной сбалансированности был создан Фонд будущих поколений. Заметим, что общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена.
По прогнозам Минэкономразвития России, при оценке принципов бюджетной политики важно учитывать предстоящее снижение поступлений в госказну из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:
1. В ближайшей перспективе объем добычи и экспорта нефти и газа будет существенно меньше роста ВВП (порядка 2% в год). Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП: с 21% в 2006 г. до 14,9% в 2010 г. Указанная тенденция продолжится и в последующие годы.
2. Дальнейшее повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).
3. Возможное снижение цен на нефть (до 50 долларов в 2010 г.).
В результате нефтегазовые доходы федерального бюджета существенно сократятся. Если по итогам 2007 г. нефтегазовые доходы бюджета оценивались в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. они могут сократиться до 5,9% ВВП. В связи с этим в соответствии с федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ с 1 января 2008 г. произошло разделение доходов на ненефтегазовые и нефтегазовые, а на базе стабилизационного фонда были сформированы Резервный фонд (для замещения выпадающих доходов бюджета в случае снижения цен на нефть) и Фонд национального благосостояния. Часть нефтегазовых доходов пойдет на покрытие дефицита бюджета. Размер нефтегазового трансферта на покрытие дефицита в 2008 г. составит 5,48%, в 2009 г. – 5,5%, а в 2010 г. – 4,5% ВВП в год [ 3 ]. В 2011 г. по прогнозам Минэкономразвития России нефтегазовый трансферт сократитсядо 3,7% ВВП [ 4 ].
Основные параметры бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. представлены в таблице 1.
Таблица 1.Основные параметры бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.*
| 2008 | 2009 | 2010 (прогноз) | ||||
| млрд. руб. | в % к ВВП | млрд. руб. | в % к ВВП | млрд. руб. | в % к ВВП | |
| Доходы – всего | 8056,875 | 20,68 | 8706,14 | 19,54 | 9408,21 | 18,53 |
| Ненефтегазовые доходы | 4586,209 | 11,77 | 5597,64 | 12,56 | 6417,18 | 12,64 |
| Нефтегазовые доходы | 3470,666 | 8,91 | 3108,51 | 6,98 | 2991,04 | 5,89 |
| Расходы – всего | 6901,562 | 17,72 | 8282,76 | 18,59 | 9034,65 | 17,79 |
| Условно-утвержденные расходы | 1017,6 | 2,28 | 1349,18 | 2,66 | ||
| Нефтегазовый трансферт | 2135 | 5,48 | 2451,08 | 5,50 | 2285,15 | 4,50 |
| Резервный фонд –нормативная величина | 3895,2 | 10,00 | 4456,5 | 10,00 | 5078,1 | 10,00 |
| Фонд национального благосостояния | 389,52 | 1,00 | 445,65 | 1,00 | 507,81 | 1,00 |
| ВВП (прогноз) | 38 952,00 | 44 565,00 | 50 781,00 | |||
* Источник: Таблица составлена авторами на основе данных, представленных в ФЗ N198 `О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов` (в ред. Федеральных законов от 23.11.2007 N269-ФЗ, от 01.12.2007 N318-ФЗ, от 03.03.2008 N19-ФЗ)
Исходя из данных таблицы 1, Федеральные бюджетные доходы в 2008 г. составят 8 трлн. 56 млрд. рублей (20,7% ВВП), в 2009 г. – 8 трлн. 706 млрд. рублей (19,5% ВВП), в 2010 г. – 9 трлн. 408 млрд. рублей (18,5% ВВП). При этом нефтегазовые поступления будут сокращены с 3 трлн. 470 млрд. рублей в 2008 г. до 3 трлн. 108 млрд. рублей в 2009 г. и 2 трлн. 991 млрд. рублей в 2010г.
В 2008, 2009 и 2010 гг. расходы федерального бюджета запланированы в объеме 6 трлн. 902 млрд. рублей, 8 трлн. 283 млрд. рублей и 9 трлн. 35 млрд. рублей соответственно. В своих прогнозах эксперты исходили из уровня цен на нефть в 53 долл/баррель при ее постепенном снижении к 2010 г. до 50 долл/баррель. Номинальный объем ВВП России в 2008 г. ожидается на уровне 38 трлн. 952 млрд. рублей, в 2009 г. – 44 трлн. 565 млрд. рублей, в 2010 г. – 50 трлн. 781 млрд. рублей.
Таким образом, в среднесрочном периоде прогнозируется снижение нефтегазовых доходов относительно объема планируемого ВВП на 3% и увеличение ненефтегазовых доходов относительно объема планируемого ВВП на 0,9%. Наибольший удельный вес в доходах федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов продолжают занимать налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость и акцизы[5][1]. Уровень инфляции в 2008 г. не должен превысить 8,5%, в 2009 г. – 7%, в 2010 г. – 6%.
Введение механизма Резервного фонда и Фонда будущих поколений направлено на сглаживание эффекта колебаний внешней конъюнктуры. Резервный фонд предназначен для обеспечения выполнения бюджетных обязательств в течение трех лет при снижении цены на нефть.
Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.
Согласно долгосрочному прогнозу к 2025 г. поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет вышеперечисленных тенденций до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут к 2020 г. примерно на 4,5 процентных пункта ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.
Использование концепции ненефтегазового баланса бюджета позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.
Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП[6][2]. Он, с одной стороны, позволяет поддерживать достаточно высокий и стабильный уровень расходов бюджета, а с другой – соответствует цели создания Фонда будущих поколений (обеспечивает стабильность бюджетной политики) и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях – и накапливать средства.
Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5 и 5% ВВП) на длительную перспективу может привести к тому, что уже в ближайшие десять лет произойдет значительное расходование ранее накопленных средств.
Резервный фонд предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определяется трехлетним периодом бюджетного планирования, а также необходимым временным лагом для адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.