В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.
Основную роль в регулировании рынка государственных бумаг выполняет независимый Центральный банк. Однако его деятельность в качестве крупнейшего оператора на этом рынке подчиняется задачам, имеющим приоритет для данного органа: контролю над денежной массой, защите режима обменного курса рубля, поддержке банковской системы. Такие приоритеты монетарной власти делают малоэффективным использование рыночных механизмов для обеспечения функций по управлению государственным долгом. Роль других крупнейших участников рынка государственных бумаг – Сбербанка и Внешэкономбанка - еще более противоречива. Они имеют собственные коммерческие интересы, нередко отличающиеся от государственных, и должны, кроме того, обеспечивать интересы вкладчиков.
Крайне важно выделение особой функции по управлению государственным долгом, которая должна быть возложена на орган (назовём его агентством), призванный координировать деятельность других органов исполнительной власти - Министерства финансов и Центрального банка. При этом такое агентство должно быть полностью независимым от этих органов. К его компетенции необходимо отнести установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов внутреннего долга, в частности определение первичных дилеров. Кроме того, агентство должно обеспечить выполнение необходимых регуляторных и координирующих функций по отношению к региональным и муниципальным властям, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках.
Независимость органа управления госдолгом необходима в первую очередь для того, чтобы решения в отношении текущего управления обязательствами страны принимались оперативно, без какого-либо политического давления. Такое агентство должно также иметь свободу в выборе инструментов, используемых при управлении долгом. Кроме того, его независимый статус будет затруднять принятие нереалистичных бюджетов (по крайней мере, в той же степени, в какой независимый статус Центрального банка затрудняет эмиссионное финансирование расходов бюджета).
Создание агентства по управлению государственным долгом крайне важно для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Дополнительная эмиссия государственных обязательств может происходить в виде особой процедуры с утверждением квартальных цифр и передачей в доверительное управление агентства реальных и финансовых активов государства под обеспечение новых выпусков. Взаимодействие агентства с Министерством финансов должно осуществляться через утверждение расписания первичного профицита или дефицита по месяцам.
После утверждения показателей дефицита становится известно точное расписание погашения долгов и уплаты процентов. Имея такой план, можно приступать к организации выпуска новых долговых инструментов, согласующегося с критерием минимизации стоимости обслуживания. Расписание выпусков составляется таким образом, чтобы обеспечить погашение дорогих с точки зрения обслуживания обязательств и выпуск дешевых при заданной общей сумме погашения и дефицита.
Агентство должно иметь счета в Центральном банке, используемые для выполнения текущих функций и накопления резервов. Имея достаточное количество финансовых резервов, оно могло бы стать одним из крупнейших игроков на рынках государственных бумаг. Это позволило бы ему активно проводить именно ту политику, которая в наибольшей мере отвечает задачам управления государственными обязательствами.
Основными функциями, которые должно выполнять агентство, на наш взгляд, являются следующие:
1) Управление дюрацией государственных обязательств
Чтобы обеспечить хеджирование от процентных рисков, необходимо согласованное управление единой временной структурой внешних и внутренних государственных заимствований. Одним из основных методов оперативного управления единой временной структурой долга должна стать его реструктуризация, позволяющая оптимально управлять дюрацией. Для минимизации трансакционных затрат могут, в частности, использоваться современные финансовые инструменты и операции.
2) Управление валютной структурой долга
Разделение государственных заимствований на внешние и внутренние носит в значительной мере искусственный характер. С дальнейшей либерализацией передвижения капитала такое разграничение теряет смысл.
В настоящее время основной задачей является изменение валютной структуры государственных заимствований с целью минимизации стоимости обслуживания и хеджирования валютных рисков. При этом упор должен быть сделан на более адекватном отражении в управлении обязательствами структуры валютных поступлений в государственный бюджет.
3) Управление процентными выплатами
С целью минимизации стоимости обслуживания долга важно обеспечить гибкое управление структурой процентных выплат. Необходимо осуществлять замещение текущих выплат по фиксированной и плавающей ставке с учетом наиболее привлекательной валюты. Основным инструментом реализации таких сделок должны стать процентные свопы.
4) Управление кассовыми потоками
Система управления государственным долгом должна обеспечивать все текущие выплаты по погашению и обслуживанию долга. Необходимо постоянное согласование графика выплат с поступлениями от Министерства финансов, предназначенными для погашения обязательств. Управление кассовыми потоками должно минимизировать риски, возникающие в связи с нехваткой ликвидности. Оперативное управление потоками выплат и поступлений должно минимизировать риск неуплаты и рефинансовый риск.
5) Управление ликвидностью рынка долговых инструментов
В функции управления государственным долгом должно также входить поддержание рынка внутренних и внешних государственных обязательств. Это могло бы стать прямой задачей органа, ответственного за управление государственным долгом.
Помимо традиционных операций в управлении государственным долгом следует уделять больше внимания современной технике финансового инжиниринга. Необходимо включить в практику производные инструменты, процентные и валютные свопы, фьючерсные и опционные контракты, конвертируемые облигации, облигации с правом досрочного погашения, инструменты типа стрипов и т.п. Использование производных инструментов позволит эффективно уменьшить не только текущую, но и перспективную стоимость долга, обеспечивая контроль над уровнем риска.
Кстати говоря, производные инструменты применяются в управлении рисками практически всеми финансовыми институтами. В условиях глобализации финансовых потоков перед системой управления государственными обязательствами стоят задачи не менее сложные с точки зрения управления рисками и финансового инжиниринга. Для эффективного выполнения функций экономии стоимости обслуживания долга и минимизации риска система управления государственными обязательствами должна в полной мере опираться на современные научные достижения и имеющийся в мировой практике инструментарий финансового инжиниринга.
По итогам проведенного исследования сделаем следующие выводы:
Теория государственных заимствований неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственных заимствований.
Бюджетный дефицит - это превышение расходной части государственного бюджета над доходами бюджета.
Большинство правительств, как развитых, так и развивающихся стран не могут покрыть доходами своих расходов, сводя госбюджет с дефицитом на экономику в краткосрочном и долгосрочном периоде и о способах его финансирования.
Непосредственным итогом бюджетных дефицитов является их накопленная сумма за минусом бюджетных излишков - государственный долг
Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла.
Существуют два различных способа, которыми федеральное правительство может финансировать дефицит: за счет займов у населения (посредством продажи процентных бумаг, или за счет выпуска новых денег его кредиторам). Встает вопрос, что является наиболее предпочтительным в покрытии инфляционных кризисных отрывов - правительственные расходы или налоги? В значительной степени этот вопрос решается по-разному в зависимости от взглядов и величины государственного сектора.
Существует три различных подхода к решению проблемы сбалансированности бюджета:
1. Ежегодно балансируемый бюджет;
2. Бюджет, балансируемый на циклической основе;
3. Концепция функциональных финансов.
Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственных заимствований.
Причинами возникновения государственных заимствований обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д.
Существует несколько классификаций государственных заимствований в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.
Государственные заимствования подразделяется на капитальный и текущий. Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг.