Нынешняя налоговая система Турции сложилась в ходе более чем 75–летних преобразований, являвшихся составной частью европеизации политических и социально–экономических институтов, их эволюции из полуфеодальных и шариатских в рыночные и светские.
Турецкие налоги в республиканский период неоднократно подвергались реформированию – некоторые из налоговых реформ явились вехами не только в совершенствовании финансово-бюджетной сферы, но и всего государственного аппарата. Такой по своему содержанию и последствиям была отмена в 1925 г. ашара – феодальной десятины, краеугольного камня шариатской налоговой системы. Не меньшее значение в модернизации и европеизации финансово–экономического хозяйства страны сыграли реформы подоходных налогов, преобразованных в 1949–1950 гг. по западным образцам (за основу были взяты западногерманские подоходный и корпоративный налоги), а в 1985 г. – введение налога на добавленную стоимость (НДС). Эти нововведения сопровождались упразднением устаревших и малоэффективных налогов или же их передачей в распоряжение местных бюджетов. Наконец, в 1998 г. в Турции был принят Закон о налоговой реформе, в определенной мере являющийся итоговым.
Основными целями проводившихся в Турции налоговых преобразований было:
1) общее повышение фискальной эффективности налоговой системы в связи с ростом государственных расходов;
2) использование налогов в качестве инструмента экономического и социального регулирования в соответствии с целями общей стратегии развития (поддержка национального производства, промышленный протекционизм, обеспечение социально–политической стабильности и др.);
3) сближение турецкой налоговой системы с налоговыми системами стран Запада – основных партнеров Турции по внешним экономическим связям, процесс такого сближения начался уже в 19 в. с вовлечением Османской империи в орбиту колониальной политики западноевропейских держав – уже тогда в Турецкую налоговую систему были внедрены некоторые элементы европейских налогов.
Несмотря на существенное осовременивание, турецкая налоговая система в последние десятилетия все менее справлялась со своей главной задачей – мобилизацией денежных средств для финансирования бюджетных расходов. Рост экономического потенциала страны не сопровождался адекватным расширением налоговой квоты (налогового перераспределения ВВП).
Во второй половине 90-х гг. она составляла лишь 15% для налогов центрального бюджета, 18% – с учетом местных налогов и 22% – вместе с выплатами в систему социального страхования. В странах ЕС эти показатели в среднем в два раза выше 1.
Основные причины низкой фискальной эффективности турецких налогов заключаются в следующем:
– главным объективным ограничителем роста налогового перераспределения ВВП в Турции остается невысокий абсолютный и среднедушевой размер последнего – во второй половине 90–х гг. ВВП страны составлял около 190 млрд. долл., а средне–душевой доход 3000 долл. 2, что на несколько порядков меньше, чем в развитых странах с высокой налоговой квотой;
– преобладание в экономике мелкотоварного сектора, доходы которого распылены, слабо поддаются учету и регистрации, их трудно охватить налогами, особенно прямыми; большие масштабы теневой экономики; уклонения от налогов, в том числе и их неуплата на законных основаниях, как следствия политики протекционизма по отношению к частному предпринимательству;
– неудовлетворительное состояние налогового контроля и налогового аппарата, не отвечающая требованиям квалификация и нередкая коррумпированность его кадров.
Слабая фискальная эффективность налогов (а ими в Турции обеспечивается около 85% обычных доходов центрального и около 60% местных бюджетов) в условиях опережающего и непрерывного расширения государственных расходов заставляет правительство широко пользоваться заемными средствами для финансирования хронических дефицитов, величина которых часто в два–три раза превышает установленную международными финансовыми организациями (МВФ и др.) максимально допустимую норму в 3% ВВП. 3
Привлечение внутренних и внешних займов для финансирования бюджетных расходов привело к стремительному росту государственного долга, платежи по погашению основных сумм и процентов по которому превратились в 90–е гг. в основную статью бюджетных расходов.
Как видно из приводимых ниже официальных данных, стремительно растущая долговая кабала привела к тому, что в 90–е годы бюджетные платежи по погашению основных сумм и процентов сравнялись, а затем стали превышать налоговые доходы–в 1996 г. уже на целый порядок 4.
В качестве другого источника бюджетного финансирования использовалась практически неограниченная денежная эмиссия: ее прямым следствием стала гиперинфляция (среднегодовой рост цен в Турции в 90–е гг. составил 80–90%), создавшая обстановку финансово–экономической нестабильности с такими ее негативными последствиями, как широкомасштабное переключение внутренних и привлекаемых извне инвестиций в спекулятивные, в том числе биржевые операции, скупку земли и иной недвижимости, усиление неравномерности в распределении доходов и углубление пропасти между богатством и бедностью, размывание средних слоев и т.д. Все это тормозило продвижение страны по пути экономического и общественного прогресса, вело к нагнетанию социально–политической напряженности, усиливало позиции исламистов и иных политических сил, противящихся демократическим и рыночным преобразованиям.
Обострение политической борьбы, в том числе между политическими партиями, входящими во власть, явилось одной из основных причин задержки в проведении налоговой реформы, о необходимости которой в стране заговорили уже в начале 90–х гг. Не смогло провести такую реформу и правительство Т. Чиллер в период финансово–экономического кризиса 1994–1995 гг., несмотря на то, что такая реформа входила в его стабилизационную программу, принятую по требованию МВФ. Учитывая рост бюджетных дефицитов, обострение проблем с изысканием средств для выполнения долговых обязательств, коалиционное правительство ПС–НДП во главе с М. Йылмазом – опять–таки под сильнейшим давлением МВФ, который в качестве условия предоставления Турции кредитов в период 1998–2000 гг. продолжал настаивать на безотлагательном проведении налоговой реформы, – приступило к ее подготовке. Но прежде чем перейти к конкретному рассмотрению этой реформы, следует кратко охарактеризовать ныне действующую налоговую систему Турции.
Как уже отмечалась, в структурном отношении турецкая налоговая система уже в целом соответствует принятым в мировой практике большинства развитых и развивающихся стран с рыночной экономикой стандартам. Налоговые поступления в центральный бюджет обеспечиваются сравнительно небольшим числом современных налогов – подоходными (личными и корпоративным), НДС и некоторыми другими (см. таблицу в приложении). Малодоходные налоги, включая налоги на недвижимое имущество, ряд акцизов и сборов, среди которых можно встретить реликтовые, почти средневековые формы, в разное время были переданы из центрального в бюджеты муниципальных, провинциальных и деревенских органов управления.
В 80–90–е гг., в связи с переводом турецкой экономики целиком на рыночные принципы, государство существенно усиливает поддержку частного предпринимательства, в том числе и через предоставление частичного, а в некоторых случаях полного освобождения от уплаты подоходных налогов, а также НДС и таможенных пошлин. Рост налоговых поступлений в бюджет в возрастающей мере обеспечивается за счет косвенных налогов, ставки которых повышаются, также как и расширяется круг облагаемых ими товаров и услуг. За период с 1980 по 1996 гг. доля налогов на прибыль и прирост капитала в общей массе налоговых поступлений в центральный бюджет снизилась с 61,8 до 38,6% 5.
Базовым косвенным налогом стал введенный в 1985 г. НДС, который был распространен на большинство товаров и услуг как национального, так и зарубежного происхождения. В 1996 г. им была обеспечена треть всех налоговых поступлений в казну, в том числе – 18,6% от обложения местных и 14,7% – импортных товаров и услуг. Ставки НДС в первое десятилетие после его введения неоднократно пересматривались: для бюджета максимальные ставки НДС представляли наиболее простой способ мобилизации доходов, но повышению ставок активно противились объединения частного сектора и профсоюзы. В результате достигнутого компромисса во второй половине 90–х гг. общая ставка по НДС составляла 15% с дифференциацией в зависимости от вида товара и услуги 6. По минимальным ставкам – от 1 до 5% – облагаются товары массового потребления и некоторые необработанные сельскохозяйственные продукты; сравнительно невысокими – от 6 до 12% – являются ставки на продукцию производственного назначения (полуфабрикаты, технические изделия, удобрения и ядохимикаты и др.); по ставкам до 15% облагаются потребительские товары длительного пользования, от 20 до 40% и более – предметы роскоши. Высокой фискальной эффективности НДС в Турции способствует повсеместное внедрение кассовых аппаратов, а также частичная возвратность налога потребителям через систему чеков. Помимо НДС, действуют налоги на потребление нефтепродуктов (бензина, дизельного топлива и др. продуктов, используемых владельцами транспортных средств), на операции банков и страховых компаний, на покупку автомобилей, гербовой и некоторые др. сборы. Одной их характерных тенденций в эволюции турецкой налоговой системы является падение роли таможенных пошлин, взимаемых с импорта, – экспорт турецких товаров не только ими не облагается, но напротив, поощряется в форме частичного возврата внутренних налогов. Данная тенденция связана с политикой активного включения страны в мировой рынок, в первую очередь, – с условиями ее ассоциации в ЕС, а с 1996 г. – с принятием ее в Таможенный союз ЕС. Кроме того, подавляющая часть ввозимых в страну средств производства, доминирующих в импорте, либо вообще освобождена от импортной пошлины, либо облагается по минимальным ставкам. Тем не менее, это не означает утрату фискальной роли налогов на внешнеторговые операции – они обеспечивают около 18% поступлений в центральный бюджет, т.к. помимо таможенной пошлины с них взимают НДС, а также специальные отчисления в пользу внебюджетных фондов.