По нашему мнению, налоги, сборы и платежи за пользование природными ресурсами имеют следующие функции.
Таблица 5 - Основные функции* налогов, сборов и платежей за пользование природными ресурсами
| Налог, сбор, платеж | Основная функция налога или сбора и ее проявление | Дополнительные функции и их проявление |
| Сборы за пользование объектами животного мира | Фискальная (поступление суммы платежей в региональный бюджет за возможность пользования объектами животного мира) | Регулирующая (способствует более экономному и бережному пользованию объектами животного мира) |
| Плата за негативное воздействие на окружающую среду | Регулирующая (стимулирование перехода производителей на новые, более безопасные технологии и предоставление льгот "чистым" производствам) | Фискальная (формирование доходной части местного (40%) бюджета) |
| Земельный налог | Фискальная (плата за возможность пользования землей, поступление в местный бюджет) | - |
| Водный налог | Фискальная (плата за возможность пользования водой, 60% суммы налога направляется в региональный бюджет) | - |
| Плата за лесные ресурсы | Фискальная (плата за возможность пользования лесными ресурсами, сумма поступает в: местный бюджет - 30%; бюджет субъекта РФ - 30%; федеральный бюджет - 40%) | - |
| Налог на добычу полезных ископаемых | Фискальная (составляет более 90% от общей суммы платежей за пользование природными ресурсами) | Регулирующая (перераспределяет ВВП, способствует более экономичному использованию производителями полезных ископаемых, стимулирует производителей на использование новых технологий. Например, предприятиям, использующим ресурсосберегающие режимы, можно предоставить некоторые послабления по этому налогу.) |
| Сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов | Фискальная (отчисления за возможность пользования водными биологическими ресурсами) | Регулирующая (нацелена на более экономное и бережное пользование объектами водных биологических ресурсов) |
| Платежи за пользование недрами | Фискальная (плата за возможность пользования недрами на территории РФ) | Регулирующая (нацелена на экономичное использование недр, введение более совершенных технологий в производстве) |
| Сборы за выдачу разрешений на захоронение отходов и других материалов. | Фискальная (плата за возможность захоронения отходов, формирование доходной части федерального бюджета) | - |
* - Приложение
Экологические фонды РФ - системавнебюджетных государственных фондов, создающихся для решения неотложных природоохранительных. Объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. [53]
Цель системы экологических фондов - решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей среде, компенсация причиненного вреда за счет ухудшения качества окружающей среды в тех случаях, если виновник вреда не установлен.
Формирование экологических фондов осуществляется за счет:
· средств, поступающих в виде платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, другие виды загрязнения;
· сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения;
· средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
· пожертвований от юридических и физических лиц, которые зачисляются на специальные счета. [54]
Основными направлениями расходования средств территориальных экологических фондов являлись: строительство, техническое перевооружение, реконструкция природоохранных объектов (50%), материально-техническое обеспечение (5,9 %), внедрение экологически чистых технологий (2,9 %), создание и использование систем мониторинга окружающей среды (2,7 %), другие виды природоохранной деятельности (18%). [56]
Федеральный внебюджетный экологический фонд был образован в 1992 году для решения неотложных природоохранных задач Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 года N 442. Рекомендовалось создать и территориальные экологические фонды в регионах России. В соответствии с Положением "О федеральном экологическом фонде" фонд являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладающим правами юридического лица. Правовой основой создания фондов явился Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды". Федеральный экологический фонд просуществовал до 1995 года, был консолидирован в федеральный бюджет, однако в 2001 году он был ликвидирован. Наиболее острым вопросом, возникшим в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ, явилось судьба местных экологических внебюджетных фондов. Ведь ст.10 Бюджетного кодекса РФ не предусматривала создание на уровне муниципальных образований иных фондов денежных средств, кроме как местных бюджетов. Однако ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" все же позволял представительным органам местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды, хотя такое противоречие недопустимо. В результате для регулирования условий и порядка создания системы экологических фондов в РФ служил Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Получается, что муниципальные образования обладали правом не преобразовывать внебюджетные экологические фонды в бюджетные.
Органы местного самоуправления по-разному решали проблему, связанную с фактическим запретом Бюджетного кодекса РФ на создание местных внебюджетных фондов, в том числе и экологических. Так, решением городского Совета народных депутатов города Владимира Владимирский внебюджетный экологический фонд был преобразован в муниципальное учреждение "Экологический фонд г. Владимира". Городской экофонд получил статус муниципального учреждения. В результате экологический фонд фактически стал сметой доходов и расходов данного учреждения, финансируемого за счет бюджетных ассигнований, и тогда становится невозможным формировать фонд за счет таких налоговых поступлений, как платежи за загрязнение окружающей природной среды. Указанные платежи все равно пришлось аккумулировать в местном бюджете, а потом направлять в это учреждение.
Все вышеизложенное подтверждало наличие проблем в области бюджетного законодательства. [55]
До 2007 года в России существовали территориальные экологические фонды. С 2008 года в региональных бюджетах не предусмотрено направление средств на финансирование экофондов. Однако появились целевые программы расходования бюджетных средств. Такая программа, например, была провозглашена в 2008 году в г. Москве. Она утвердила проведение Целевой среднесрочной экологической программы города Москвы на 2006-2008 гг., приоритетными остались мероприятия по природоохранной деятельности - снижение негативного воздействия автотранспорта на атмосферный воздух города, улучшение состояния поверхностных и подземных вод, сокращение зон шумового дискомфорта и т.д. [56]
Безусловно, целевые программы финансирования экологических мероприятий являются очень важными и необходимыми для охраны и защиты окружающей среды. Однако, по нашему мнению, все-таки необходимо и наличие экологических фондов как отдельных организаций, поскольку будут существовать специальные органы, которые занимались бы конкретно вопросами экологии. Но в этом случае возникает необходимость устранения противоречий в законодательстве, создать систему четкого контроля за деятельностью экологических фондов.
Какими бы ни были мероприятия по охране окружающей среды, главное, чтобы они были эффективными. Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. была одобрена Экологическая доктрина РФ, разработанная Министерством природных ресурсов и экологии России с участием органов государственной власти РФ. Стратегической целью политики в области экологии явилось сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны, а основная задача в указанных сферах - снизить загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также удельной энерго - и ресурсоемкости продукции и услуг. Насколько цели и задачи Экологической доктрины будут достигнуты зависит от многих факторов. Ясно одно - будут ли существовать экологические фонды или нет, выполнение указанных задач зависит не только от государственных мер, но и от каждого гражданина РФ. Наверняка, если будет меньше загрязнений окружающей среды, а соответственно и платежей за них, то и не придется проводить мероприятия по восстановлению природных объектов.
По исследованиям С. Лутковской, эмиссионные экологические налоги в настоящее время широко применяются в развитых странах. Например, в 15 "старых" странах ЕС в 2005 г. доходы от экологических налогов составили 6,5% общих налоговых поступлений, а это соответствует 2,7% ВВП. Отмечаются и успехи в использовании экологических налогов для охраны окружающей среды в США. Но из-за недостатков в законодательстве экологические налоги в целом ряде случаев оказывают негативное влияние на экономику: сокращается объем производства и продаж, относящихся к природоемким отраслям, что, в свою очередь, приводит к снижению общего уровня занятости.