Схема введения платности, как правило, такова. Два населенных пункта связаны местной дорогой, а также двумя и более магистральными дорогами, идущими в обход населенных пунктов. Одна из них – сооружена в классе супер-хайвэея на средства бюджета (дорожного фонда), как правило, с привлечением заемных средств под их гарантии; в ряде случаев – с долевым участием будущего концессионера – эксплуатанта дороги.
Организатор дорожного движения заинтересован в том, чтобы оптимальным образом рассредоточить транзитный трафик между имеющимися магистралями. Единственным способом решения этой задачи является введение платного доступа на лучшей из этих дорог. На эту платную трассу выводится, как правило, межрегиональный и международный грузовой транзит, а также пассажирский туристический трафик.
Подчеркнем, что распространение указанной схемы связано с решением задач организации дорожного движения и ни коим образом не связано с рыночным реформированием или коммерциализацией дорожного хозяйства.
Принципиальные элементы данной схемы:
· схема вводится на фоне применения стандартного механизма целевых дорожных налогов и дорожных фондов, и является частным и скромным по масштабам дополнением к этому механизму;
· плату за проезд собирают исключительно на дорогах высших технических категорий («хайвэях», «автобанах»);
· в странах с развитыми законодательными нормами защиты прав потребителей величина ставок проездной платы составляет порядка 0,01 – 0,1 евро/км;
· проездная плата достаточна для окупаемости «инструмента организации дорожного движения» (расширение проезжей части в местах сбора платы, приобретение и эксплуатация специального оборудования для сбора платы), покрытия дополнительных затрат на содержание дороги по повышенным стандартам, в ряде случаев – для покрытия процентных расходов по обслуживанию кредитов (займов), привлеченных на строительство (реконструкцию) дороги. Плата за проезд не окупает строительство (реконструкцию) дороги как инвестиционный проект.
Кроме того, механизмы платного доступа и платного проезда с успехом применяются на уровне локальных мероприятий по организации движения на городских и пригородных территориях. Здесь они выполняют функции:
организация дозированного впуска на искусственные сооружения (мосты, тоннели, эстакады) с ограниченной пропускной способностью, прежде всего – под углом зрения безопасности движения и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий; сдерживание доступа автомобилей в выделенные городские районы или рекреационные территории. В этих случаях схема “Toll Road” работает в комплексе со схемой “Park-and-Ride”.
По данной схеме устроены многочисленные платные дороги в Западной Европе, которые обеспечивают, в частности, трансевропейские автомобильные перевозки.
В США общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием превышает 2 млн. миль. Протяженность сети межштатных магистралей (Interstate Highway System) - 42800 миль. Суммарная протяженность платных участков автомобильных дорог, все из которых относятся к категории хайвэев, - 2230 миль. Доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети – 0,11%.
Во Франции общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием 950 тыс. км. Протяженность сети супер-хайвэев (аналога американской сети межштатных магистралей) – 9300 км, в том числе платных дорог 8000 км. Таким образом, во Франции, где сеть платных дорог считается самой мощной в мире, доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети – 0,84%.[5]
Для реализации строительства частной платной автомобильной дороги (или искусственного сооружения) в качестве прибыльного инвестиционного проекта с реальным сроком окупаемости требуется стечение множества уникально удачных для инвестора обстоятельств:
· высокая автомобилизация населения и, соответственно, высокая концентрация трафика на платном участке,
· сложный и продолжительный проезд по дублирующему участку (например, паромная переправа),
· либеральность местного законодательства и готовность населения платить высокие транспортные пошлины, что позволяет вводить проездную плату, на порядок более высокую, чем на платных дорогах США и Западной Европы (1 долл./км и выше).
Характерными примерами являются ряд платных мостов и тоннелей, сооруженных в крупнейший азиатских агломерациях (Гонконг, Сингапур) на частные деньги и окупившихся в качестве самостоятельных инвестиционных проектов.
Введение платности не играет заметной роли в снижении суммарных расходов бюджетной системы (или дорожных фондов) на содержание и развитие национального дорожного хозяйства.
Однако указанные цифры и факты не умоляют весьма важного значения платных дорог в системе национального дорожного хозяйства.
Строительство платных автомагистралей с привлечением кредитов и негосударственных источников финансирования, а также организация платного проезда по вновь вводимым в эксплуатацию автомобильным дорогам высших технических категорий, в первую очередь, выгодны государству (как собственнику дорог). Такие решения позволяют, помимо отмеченного вклада в улучшение организации движения, снять с бюджета часть бремени финансирования работ по их строительству (реконструкции), ремонту и содержанию.
Тип В2 - целевые пользовательские налоги, связанные с фактом владения (пользования) автомобилем.
В большинстве стран мира существуют непосредственные (прямые) формы платежей (налогов, сборов) за право доступа к дорожной сети; они выступают обычно в форме налогов на владение (приобретение, пользование) транспортными средствами. Указанные платежи (налоги, сборы) не зависят от фактического пробега автомобиля, то есть представляют собойусловно-постоянную часть тарифа за пользования дорогами, выступающего в форме налога на владельца (эксплуатанта) автомобиля.
Обычно такие платежи резко дифференцированы по мощности двигателя и грузоподъемности автомобиля. В частности, в практике ряда стран основная фискальная нагрузка такого рода возложена на владельцев (эксплуатантов) тяжеловесных грузовых автомобилей.[6]
Ставку этих налогов в принципиальном плане лимитирует то обстоятельство, что платеж (налог, сбор) по факту владения (приобретения, пользования) автомобиля ни как не связан с фактическим пользованием дорожной сетью. Поэтому перекладывать основную фискальную нагрузку именно на этот налог считается нерациональным: было бы неверно налагать равную фискальную нагрузку на автовладельцев с принципиально разными режимами использования автомобилей.
Данный тип налогов представляет собой условно постоянную часть налогообложения владельца (эксплуатанта) автомобиля.
Зарубежный опыт показывает, что этот налог обеспечивает до 25% консолидированных расходов на дорожное хозяйство.
Тип В3 - целевые пользовательские налоги (сборы), прямо связанные с фактическим пробегом транспортных средств, уровнем разрушающих воздействий на дорожную одежду и искусственные сооружения, выполненной транспортной работой и т.п.[7]
Вопрос о введении таких непосредственных форм уплаты дорожных сборов неоднократно рассматривался в научной литературе. Такие формы будут введены в развитых странах уже в ближайшем будущем, по мере массового оснащения парка автомобилей надлежащим бортовым компьютерным оборудованием и массового освоения систем спутникового мониторинга движения автомобилей, например GPS. В Европе при введении спутниковой позиционирующей системы «Galileo» в 2008 году предстоит переход от повременных евровиньеток к отслеживанию километровой работы всех большегрузных автомобилей и автопоездов.
Но использование подобных систем кроме как на коммерческом автомобильном транспорте весьма проблематично, как в техническом плане (в связи с проблемами сбора и обработки фискальной информации по многомиллионному парку автомобилей), так и в правовом (в связи с очевидными ограничениями прав и свобод личности).
По указанным техническим причинам до настоящего времени применяются, и будут применяться опосредованные (непрямые) формы уплаты дорожных налогов и сборов. Они сводятся к многочисленным конкретным формам пользовательских налогов, каждая из которых тем или иным образом отражает, как правило, фактический пробег автомобиля через посредство фактических затрат на моторные топлива, масла и другие эксплутационные материалы.
Указанные платежи (налоги, сборы), повсеместно называемые «road money» - дорожные деньги, составляют переменную часть налогообложения владельца (эксплуатанта) автомобиляи обеспечивают зарубежной практике свыше 70% консолидированных расходов на дорожное хозяйство.
1.2 Целевые пользовательские налоги в системе финансирования дорожного хозяйства
Появление механизмов типа В2 и В3, которые можно считать цивилизованно рыночными и базовыми для нормальной системы финансирования дорожного хозяйства, связано с развитием массовой автомобилизации домохозяйств, рубеж которой определяется тремя фундаментальными обстоятельствами.
Во-первых, автомобиль немедленно после своего появления предоставил автомобилизированному обывателю целый ряд преимуществ, включая большую автономность и скорость, меньшую трудоемкость в эксплуатации, и как следствие, - принципиально большую единичную и километрическую подвижность. Эти обстоятельства, в свою очередь, предопределили принципиально новые стандарты расселения и трудовой маятниковой миграции. Массовая автомобилизация домохозяйств на два порядка (с единиц до сотен экипажей на 1000 жителей) увеличила число регулярных пользователей дорожной сети. В этих условиях становится возможным переложить бремя финансирования дорожной сети на ее регулярных пользователей (да еще распределить это бремя между ними более-менее справедливым способом), уйдя тем самым от архаичных дорожных повинностей, а также значительно сократив использование общих доходов бюджета.