Важным отличием между государственным финансовым контролем и государственным аудитом заключается в характере получаемых ими результатов. Если задача финансового контроля состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета, то задача государственного аудита дополняется прогнозом состояния объектов контроля, а также подготовкой рекомендаций по решению выявленных проблем.
При осуществлении государственного контроля, отправная точка в осуществлении контрольных функций – это начало исполнения целевой программы, но не раньше. При этом происходит проверка целевого и законного характера расходования бюджетных средств, выделенных в рамках определенной программы, когда возможно проконтролировать получение и расходование исполнителем всего объема бюджетных средств.
При осуществлении государственного аудита центральными вопросами становятся не целевой и законный характер расходования средств (хотя и эти вопросы, безусловно, должны рассматриваться), а целесообразность и эффективность управленческих решений, принятых в связи с данной целевой программой.
Основные задачи, стоящие перед органом государственного аудита, можно свести к трем группам, зависящим от этапов проведения государственного аудита – предварительного, текущего и последующего. Государственный аудит, проводимый лишь на одном из этих этапов, не достигнет своей задачи и не будет полным.
Первая группа задач, возникающая перед органом государственного аудита на этапе предварительного аудита, касается необходимости самой целевой программы, точности и реалистичности ее формулировки. Подобные задачи возможно решить, получив ответы на вопросы:
• Какие цели ставят перед собой органы власти, принимающие целевую программу?
• Достижимы ли эти цели?
• Насколько точно сформулированы будущие результаты целевой программы?
• Нужны ли такие результаты?
• Насколько оптимальны и обоснованы выбранные в целевой программе пути достижения целей и получения результатов?
• Правильно ли определены сроки реализации программы?
• Верны ли расчеты стоимости программы?
По сути, все эти вопросы позволяют органу государственного аудита ответить на главный вопрос – насколько необходима целевая программа для отраслей социальной сферы, государства и общества, возможно ли реализовать предлагаемую целевую программу в те срок, на тех условиях и за те деньги, которые предлагаются авторами программы.
Принятие органами власти целевой программы до предварительной проверки органом государственного аудита хоть и снижает эффективность такой проверки, но не должно исключать ее проведение. Предварительный аудит программы возможен сразу после ее принятия с обязательным доведением результатов аудита до органов власти, способных внести в программу необходимые изменения.
Текущий контроль за целевой программой со стороны органа государственного аудита проходит на этапе реализации программы. Время осуществления контроля выбирается таким образом, чтобы программа, с одной стороны, уже прошла какой-либо этап своей реализации и появилась ясность относительно перспектив ее осуществления, с другой стороны, в ходе ее осуществления еще можно было внести необходимые коррективы.
На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органом государственного аудита, будут связаны с эффективностью реализации целевой программы:
• В какой степени процесс осуществления программы соответствует ее основным положениям?
• Можно ли оптимизировать реализацию программы (по финансовым затратам, времени и т.п.)?
• Насколько сроки реализации соответствуют выработанным?
• Соответствует ли стоимость реализации программы запланированной?
• Каковы прогнозы по окончательной стоимости;
• Каков объем полученных финансовых средств?
• Какие меры необходимо принять в случае неполного финансирования?
• Насколько расходование финансовых средств соответствует целям программы и требованиям законодательства?
• Какие меры необходимы для устранения случаев нецелевого и неэффективного использования средств?
Последующий государственный аудит целевой программы проводится после ее завершения. Его основная проблема – степень эффективности программы.
Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:
• объем реализации программы;
• достигнутые цели и их соответствие запланированным;
• причины деформации целей, если таковые были;
• реальные сроки реализации программы и их соотношение с ранее утвержденными сроками;
• соотношение окончательных расходов по программе с запланированными и причины их расхождений.
Оценка эффективности программы и факторов достижения ее уровня поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ.
Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути и механизмы деятельности по повышению эффективности и результативности данной и последующих целевых программ. Это особенно важно в условиях явного недостатка бюджетных средств в стране.
Доминирующий в настоящее время подход к аудиту предполагает, что его органы должны уделять основное и исключительное внимание финансовым проблемам, однако, как уже говорилось выше, органы государственного аудита должны смотреть на объект своей деятельности шире. Финансы – это лишь звено в общей структуре деятельности, рассматриваемой как «цель – средство – результат». Финансы, предстающие как важнейшее средство решения проблем, органически связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить их возможно (что и делалось до сих пор), но разрыв диалектических цепочек неизбежно сказывается на эффективности аудита. В этой связи представляется, что современный государственный аудит должен присутствовать во всех структурных элементах деятельности государства. С одной стороны, аудит рассматривает все проблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет обращаться не только к финансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным, культурным) проблемам и следствиям.
Особенную значимость подобное расширение горизонта контроля приобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган все подсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудит лишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское общество получает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.
Аудит рациональности призван ответить на вопрос о том, находится ли в научных рамках возможного то или иное решение, которое предлагают органы государственной власти. Данный аудит должен реализовываться органом государственного аудита до принятия управленческого решения органом публичной власти. Он представляет собой контроль в той части, которая на текущий момент не только не освоена на практическом уровне, но и не осмыслена на уровне теоретических представлений.
Речь идет о введении в правовое поле рекомендаций науки. Аудит рациональности должен дать возможность органам государственной власти увидеть независимое, не связанное политическими представлениями мнение о рациональности реализации предлагаемых управленческих решений, их возможности, осуществимости, последствиях.
Суть аудита рациональности заключается в том, что каждый крупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна быть исследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен на критичность. Конечно, это добавляет работы с проектами на стадии их разработки и лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовых ресурсов.
Аудит рациональности должен применяться к проектам как на макроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так и на микроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных программ в социальной сфере.
Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, поскольку он может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее ничем не обоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящее время такие случаи нередки, особенно в части целевых программ, и на региональном уровне. В результате такие программы либо вообще не финансируются, либо финансируются в столь малом объеме, что достичь поставленных в них целей становится невозможным. Очевидно, что это не только пагубно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, но и на отношении населения к власти; растет отчуждение между государством и обществом, не видящим конкретных дел за громкими обещаниями.
Резюмируя эту форму государственного аудита, отметим, что аудит рациональности основан не на финансовом аудите, а на проведении экспертизы, т.е. исследовании и оценки проекта путем анализа информации в определенной области в целях выполнения задач, стоящих перед органом государственного аудита. Аудит рациональности дает ответ на вопрос о том, возможно ли вообще исполнить предложенный проект.
Аудит адекватности
В отличие от аудита рациональности, аудит адекватности осуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которые возможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальной сферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализация данного решения будет носить устойчивый характер.
Органам государственного аудита следует осуществлять аудит адекватности как до принятия решения, так и в период, когда соответствующее решение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие и реализующие соответствующие управленческие решения. Они должны помочь таким органам в эффективном достижении поставленных целей. К тому же аудит адекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либо корректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватности сводится к проверке исполнимости бюджета.