При построении дерева целей важная роль принадлежит эвристическим методам, экспертным оценкам, необходимость использования которых обусловлена большой неопределенностью в решении этих задач. Сложный характер формирования дерева целей не позволяет построить достаточно строгую математическую модель целеобразования. Вместе с тем опыт формирования и использования деревьев целей при построении систем управления социально - экономическими системами позволил сформулировать следующие общие правила и свойства реализации процедуры целеобразования:
1. Ни одна цель высших уровней иерархии не достигается непосредственно, а лишь посредством достижения подцелей, на которые она распадается. В то же время это не просто обычное сложение подцелей, так как каждая из подсистем может обладать собственными подцелями, отличающимися от глобальной.
2. Средства к достижению общей (глобальной) цели являются ее подцелями.
3. Цели нижних ярусов всегда являются средствами достижения целей высших ярусов, и дерево целей реализуется наиболее эффективно, если каждая подсистема стремится достичь своей подцели, имея в виду общую цель всей системы.
4. В системе существуют состязательность целей и их взаимосвязь, которые проявляются на всех ярусах дерева целей. Состязательность целей выражается в том, что иногда приходится поступаться степенью реализации одной цели во имя достижения другой цели. Взаимосвязь ("взаимная поддержка") целей выражается в том, что нередко достижение одной цели способствует реализации другой цели. На более низких ярусах дерева очень часто наблюдается взаимопереплетение целей. Анализ и учет как состязательности, так и взаимосвязи и переплетения целей дают важный материал для принятия обоснованных решений и оценки их последствий.
5. Цели верхних уровней формулируются неизбежно в достаточно общем виде, в агрегированных, абстрактных понятиях и детализируются на нижних уровнях целевой структуры.
Следует отметить, что цели организационно-экономических систем никогда не являются очевидными и обычно не вытекают непосредственно из условий деятельности и интересов каждой рассматриваемой подсистемы. Для выявления и формализации целей используется аппарат системного анализа и исследования операций.
Рассматриваемые ФЦП по своей сути представляют собой важнейшие национальные проекты, реализация которых должна существенно улучшить состояние дел в таких важных сферах РФ как образование, здравоохранение, жилищное строительство и сельское хозяйство.
Управление любой программой, включая ФЦП, является интегрированным, т.е. охватывающим все процессы создания и реализации программы в сложной взаимосвязи.
Отдельные, достаточно разработанные процедуры технологии формирования дерева целей программ приведены ниже:
1. Декомпозиция генеральной цели по уровням дерева целей.
2. Установление взаимосвязи и дублирования целей - матричный анализ.
3. Оценка относительной важности целей, особенно для устранения их конкурентности.
4. Установление взаимосвязи целей в сложных и больших системах и придание им сравнительных и численных оценок.
5. Установление взаимосвязи целей с вариантами планируемых мероприятий и ограничениями по ресурсам.
6. Установление "истинных" (полных) затрат на достижение поставленных целей.
7. Прогнозирование появления целей в будущем - метод сценариев.
8. Анализ комплексов целей - методы имитации.
Процессы управления реализацией ФЦП могут быть разбиты на шесть основных групп, реализующих различные функцииуправления:
1. процессы инициации- принятие решения о начале разработки и выполнения программы;
2. процессы планирования- определение критериев успеха программы и разработка сетевых графиков их достижения;
3. процессы исполнения- координация организаций и других ресурсов для реализации программы;
4. процессы мониторинга и анализа- определение соответствия хода реализации программы поставленным целям и критериям успеха и принятие решений о необходимости применения корректирующих воздействий;
5. процессы управления- определение необходимых корректирующих воздействий, их согласование, утверждение и применение;
6. процессы завершения- выполнение программы и анализ ее результатов.
Процессы управления программами накладываются друг на друга и происходят с разными интенсивностями на всех стадиях. Кроме того, процессы управления программами связаны своими результатами - результат выполнения одного становится исходной информацией для другого.
Процессы мониторинга и анализа ФЦП включают как анализ самой программы, так и анализ ее исполнения.
Анализ программы означает определение того, удовлетворяет ли она предъявляемым к ней требованиям. Он выражается в оценке показателей программы участниками программы.
На стадии планирования результатом анализа программы может быть принятие решения о необходимости изменения начальных условий и, соответственно, составления нового сценария реализации ФЦП, либо принятие разработанной версии в качестве базового плана проекта, который в дальнейшем служит основой для измерения степени исполнения. Под процессами анализа в дальнейшем понимаются процессы анализа исполнения.
Процессы анализа исполнения предназначены для оценки состояния и прогноза успешности исполнения программы согласно критериям и ограничениям, определенным на стадии планирования. В силу уникальности программ эти критерии не являются универсальными, но для большинства программ в число основных ограничений и критериев успеха входят цели, сроки, качество и стоимость работ. При отрицательном прогнозе принимается решение о необходимости корректирующих воздействий, выбор которых осуществляется в процессах управления изменениями.
К основным процессам управления ФЦП относятся:
1. общее управление разработкой, реализацией и изменениями - определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению управленческих решений и координация изменений по всей программе;
2. управление ресурсами- внесение изменений в состав и назначение ресурсов на работы программы;
3. управление качеством - разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения;
4. управление рисками - реагирование на отклонения и изменение рисков в процессе исполнения программы;
5. управление контрактами- координация работы (суб)подрядчиков, корректировка контрактов, разрешение конфликтов.
Следует отметить, что эффективное управление разработкой и реализацией ФЦП возможно лишь на базе адекватной ей по сложности системы мониторинга.
1.2 Мониторинг создания и реализации Федеральных целевых программ
Основной целью мониторинга реализации целевых программ является, с одной стороны, объективная оценка результатов выполнения как ФЦП в целом, так и отдельных ее этапов и программных мероприятий, с другой - выработка рекомендаций по совершенствованию ФЦП на уровне корректировки целей и задач программы, сроков и основных этапов выполнения, системы программных мероприятий и их исполнителей, механизмов ресурсного обеспечения и реализации программы, а также системы организации управления и собственно контроля за ее реализацией.
По своей сути мониторинг представляет собой оперативную информационно - аналитическую систему наблюдений за динамикой изменения показателей результативности реализации ФЦП на основе оценки качественных индикаторов и количественных показателей - макроэкономических, финансовых, социальных, демографических, внешнеэкономических, экологических, технологических и других. Важнейшими проблемами при разработке систем мониторинга является формирование системы индикаторов и оценки их допустимых пороговых значений, методологии анализа и прогнозирования динамики их изменения с целью определения уровня эффективности реализации ФЦП
На эффективность выполнения ФЦП оказывают влияние огромное количество факторов, причем не только относящихся к сфере экономики, но и социальные, политические, экологические и т.д. Наблюдение и контроль такого всего набора этих факторов очевидно невозможен. Исходя из этого решающее значение при организации системы мониторинга ФЦП имеет задача выбора приоритетных факторов. Определение приоритетов, например, при организации систем экономического мониторинга зависит от цели и задач конкретных экономических ФЦП. Приоритетность факторов определяется с учетом критериев, отражающих их ключевое значение для эффективности выполнения ФЦП в настоящее время, а также выделенным множеством источников уязвимости и угроз каждой конкретной ситуации в ходе выполнения ФЦП.
Основными целями мониторинга реализации ФЦП являются:
1. обеспечение органов исполнительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровнях необходимой и своевременной информацией, обеспечивающей возможность выработки эффективных стратегических, тактических и оперативных управленческих решений при реализации программных мероприятий ФЦП;
2. представление информации о целях и успехах ФЦП средствам массовой информации (информационная поддержка);
3. сбор информации для проведения исследовательских работ с целью построения долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов выполнения ФЦП.
Основные функции системы мониторинга выполнения ФЦП можно классифицировать по блокам:
1. Нормативно-правовой блок
1.1. нормирование порядка предоставления информации о ходе реализации ФЦП федеральными и региональными административными органами;