4. Проведение мероприятий, направленных на совершенствование ведомственного и внутреннего финансового контроля через: совершенствование государственного контроля в рамках реформирования межбюджетных отношений в РФ и совершенствование механизма взаимоотношений Министерства финансов России и субъектов РФ; совершенствование подготовки и повышения квалификации работников Территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их профессиональной аттестации; изучение и внедрение в практику зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля; совершенствование информационно-технического обеспечения контрольно-ревизионных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и эксплуатацию единой федеральной информационной программы.
5. Внедрение механизма исполнения региональных бюджетов при предварительной системе контроля.
Для того, чтобы повысить роль и создать эффективную систему финансового контроля в регионах, прежде всего, необходимы теоретические исследования в этой области знаний, разработка методологии финансового контроля.
Цели, задачи, формы и методы финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ практически не изложены, поэтому к возможным формам совершенствования государственного финансового контроля в регионах относится:
- разработка принципиально новой модели территориальной системы организации государственного финансового контроля за исполнением региональных бюджетов на основе упорядочения взаимодействия различных контрольных структур;
- создание в регионе независимого в ведомственном отношении органа по контролю за целевым и законным расходованием средств всех бюджетополучателей, с акцентом на предварительный контроль; совершенствование форм и методов контрольно-аналитической работы путем законодательного регламентирования различных их видов (экономический анализ, обследование, оценка, экспертиза);
- закрепление задач, прав, обязанностей, порядка деятельности ревизора, работника Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;
- разработку системы мероприятий по усилению роли ведомственного контроля и их правовую регламентацию.
При разработке направлений совершенствования контрольно-ревизионной работы в регионах особое внимание должно уделяться анализу деятельности региональных контрольных органов и предоставленных им прав в осуществлении выполняемых ими контрольных функций. Структура последних также нуждается в совершенствовании во избежание дублирования осуществляемых ими функций.
Финансово-бюджетный контроль на территориальном уровне необходимо рассматривать как совокупность управленческих мероприятий, проводимых государственными органами власти по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов субъектов РФ и местных органов управления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно-налоговой дисциплины. Особое место в системе бюджетного контроля отводится сейчас предварительному контролю как более эффективной, по сравнению с последующим контролем, форме.
Предварительный контроль за расходованием бюджетных средств имеет важное значение, поскольку он осуществляется как в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов бюджетополучателей, так и осуществления расчетов для получения средств из бюджета согласно утвержденных смет, лимитов и т.п., то есть в процессе непосредственного исполнения бюджетов. Понятие предварительный контроль не следует ограничивать временными рамками бюджетного процесса, а необходимо рассматривать в более широком смысле, т.е. в виде системы предварительного контроля. Она представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого результата.
Субъектами предварительного контроля выступают органы государственной власти (в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов) и специальные органы государственного финансового контроля (в процессе казначейского исполнения бюджета) на региональном и местном уровнях.
Предметом предварительного контроля является вся система денежных (финансовых) отношений, возникающих в процессе функционирования объектов контроля между его субъектами и органами государственной власти, бюджетными учреждениями (организациями) и хозяйствующими субъектами по поводу распределения и использования бюджетных средств в территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью надлежащего исполнения региональных и местных бюджетов. Объектом предварительного контроля, в наиболее общем виде, является деятельность территориальных органов законодательной и исполнительной власти, имеющая отношение к распределению и использованию бюджетных средств, а также финансовая деятельность хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений: министерств, ведомств, предприятий и организаций производственной и непроизводственной сфер.
Создание комплексной системы предварительного контроля за исполнением регионального бюджета должно происходить поэтапно:
· организация рабочей группы по подготовке перехода на новую систему исполнения регионального бюджета;
· разработка компьютерной программы, обеспечивающей непосредственное функционирование системы предварительного контроля (по сути это и есть техника и технология осуществления предварительного контроля);
· внесение необходимых изменений в Положение о Министерстве финансов (финансовом управлении) субъекта РФ и его структуре, создание отделов предварительного контроля и кассового исполнения регионального бюджета, оборудование соответствующих помещений, обеспечение компьютерной техникой, разработка и внедрение электронной программы, обучение персонала;
· апробация системы предварительного контроля за исполнением регионального бюджета на ряде бюджетных учреждений регионального подчинения и, при достижении положительных результатов, завершение перевода на указанную систему всех остальных получателей средств регионального бюджета;
· перевод на систему предварительного контроля за расходованием средств местных бюджетов.
Рассмотренные программы развития государственного контроля предполагают направления развития государственного финансового контроля, обеспечивающие повышение его собственной эффективности.
Важным шагом в выборе направления движения должно стать определение главных принципов построения государственного финансового контроля.
Первым важнейшим из них должен стать принцип соответствия структуры органов государственного финансового контроля структуре государственной власти.
Вторым - соответствие структуры органов государственного финансового контроля уровню правопорядка в государстве.
Стоит попытаться рассмотреть некоторые подходы к реализации названных принципов.
Для соблюдения первого принципа возможны два подхода.
Первый может заключаться в создании специального органа государственного финансового контроля, подчиненного Президенту РФ, одной из главных функций которого и будет государственный финансовый контроль. В этом случае эта структура должна получить часть контрольных функций исполнительной и законодательной власти. Этот орган должен стать высшим органом государственного финансового контроля, основными задачами которого будут выработка рекомендаций Президенту России по вопросам финансовой и экономической политики; контроль исполнения министерствами, ведомствами и субъектами РФ государственных функций и оценка эффективности управленческих структур; оценка эффективности использования министерствами, ведомствами и субъектами Федерации средств федерального бюджета, государственной собственности и природных ресурсов. Этот орган должен будет заниматься и экспертно-аналитической деятельностью в сфере государственных финансов и межбюджетных отношений и подготовкой отчетов Президенту России о состоянии экономики и финансов в государстве.
У исполнительной власти при таком подходе должны остаться исключительно функции внутреннего финансового контроля, направленные на оперативное устранение финансовых нарушений. Парламентский орган государственного финансового контроля должен будет сосредоточить свои усилия на экспертизе проектов законов о бюджете, контроле их исполнения и экспертно-аналитической работе в сфере законодательства. При таком разделении полномочий практически исключается дублирование функций контрольных органов и обеспечивается соответствие их структуры структуре государственной власти.
Второй вариант соблюдения названного принципа, по мнению специалистов наиболее приемлемый, может заключаться в расширении функций и прав Федеральной службы финансового- бюджетного надзора, но для этого необходимо, чтобы она была подотчетна не только Министерству финансов России, главе государства.
Для соблюдения второго принципа следует исходить из следующего положения. Существуют два типа государств: первый, где граждане законопослушны и там правит закон, второй - где законы не соблюдаются и там должна вступать в действие и сила. Российская Федерация больше относится ко второму типу государств. Поэтому контроль вообще, и финансовый в частности, должен быть более жестким.
Соблюдение названных принципов построения позволит обеспечить существенное повышение эффективности контрольно- ревизионной работы. В первую очередь за счет такого ее слабого звена, как действенность. Именно она должна обеспечить неотвратимость наказания.
Подводя итог вышеизложенному, можно выделить следующую последовательность действий в целях повышения эффективности работы государственного аппарата: во-первых, усиление контроля, и в том числе финансового, со стороны Президента РФ за результативностью работы государственного аппарата;
во-вторых, повышение роли и статуса государственного финансового контроля и концентрация внешнего контроля в едином государственном органе;
в-третьих, усиление жесткости государственного финансового контроля;
в-четвертых, создание необходимой правовой базы, обеспечивающей его действенность.