В сложившихся в стране условиях требование резких изменений могло бы привести к нарушению достигнутого компромисса, к потере тех несомненных успехов, которых удалось добиться в стабилизации бюджетного процесса, сокращении бюджетных неплатежей и задолженностей, в том числе и по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы. Тем не менее, теперь во главу угла должны быть поставлены экономические и социальные интересы всех участников бюджетного процесса.
Если с 1991 г. российская бюджетная система формировала свой ресурсный потенциал в условиях дефицита, т.е. часть государственных расходов покрывалась за счёт привлечения дополнительных кредитных ресурсов (как за счёт внешних, так и за счёт внутренних источников), то, начиная с 1998г. усилия направлены на достижение сбалансированности федерального бюджета.
Изначальная цель – обеспечить обслуживание накопленного государственного долга, как унаследованного от советского периода, так и приобретённого за годы экономических реформ. Поэтому вначале была поставлена задача резкого снижения дефицита федерального бюджета. Затем, с 1999г., было введено понятие “первичного профицита” .
В 2000г. федеральным бюджет был сформирован с нулевым дефицитом. Наконец, в 2002г. был одобрен первый профицитный федеральный бюджет. Доходы государства превысили расходы на 178,3 млрд. руб., или 1,6% ВВП. Профицит федерального бюджета на 2003г. определён в сумме 72,06 млрд. руб., или 0,6% ВВП. Начиная с 2000г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. Однако одной только балансировкой федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране.
Финансы, как особая форма распределительных отношений, охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, распределяя денежные средства, накопленные в результате закончившихся воспроизводственных циклов. Они создают условия и возможности для осуществления нового воспроизводственного цикла. Финансы в условиях рынка являются той балансирующей основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов всех участников воспроизводственного процесса. На финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабильность нельзя отождествлять с балансировкой федерального бюджета, которая достигается с помощью профицитной политики.
Финансовые отношения хозяйствующих субъектов условиях рынка ориентированы, прежде всего, не на государственные финансы, а на условия конкурентного рыночного равновесия, которое основано на соотношении спроса и предложения. Роль государственных финансов должна заключаться в регулировании движения централизованных финансовых потоков. Только конкурентное рыночное равновесие, в создании которого одновременно принимают участие и производители, и потребители, и государство, может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление, обеспечив наибольшую эффективность производства. Таким образом, государственные финансы сами подчиняются законам рационального распределения.
Но следует оценивать степень участия государства только объёмом прямых государственных инвестиций. Но это также не означает, что таких инвестиций вовсе не должно быть, или их можно свести к минимуму. Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только за счёт государственных инвестиций, но может и должно обеспечить финансовыми ресурсами позитивные изменения структуры.
Политика бюджетного профицита неизбежно уменьшает инвестиционные возможности и ведёт к сокращению доходного потенциала бюджетной системы. Так, если в 2001г. доходы консолидированного бюджета составляли 29,4% ВВП, в 2002г. – 29,1% ВВП, то в 2003г. по проекту – 27,8% ВВП.
До последнего времени путём перевода доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный удавалось удерживать ресурсный потенциал федерального бюджета. Но сегодня такая возможность практически исчерпана. В 2003г. ресурсный потенциал федерального бюджета по сравнению с предыдущим годом предполагалось сократить на 1.2% ВВП (с 19,1 до 17,9%) при росте профицита на 0,1% ВВП.
Ресурсный потенциал бюджетной системы складывается из всех бюджетных доходов, а также источников покрытия дефицита бюджета. В случаях профицитного бюджета, ресурсный потенциал бюджетной системы, соответственно, меньше её доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (т.е. финансовых ресурсов изъятых из экономики).
Для сравнения в 1992г. ресурсный потенциал федерального бюджета составлял 19,0% ВВП при дефиците федерального бюджета в 3,2 % ВВП, соответственно его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП. Доходный потенциал федерального бюджета в сопоставимом виде (без единого социального налога) в 2003г. составил по проекту 15?% ВВП. Практически он равен доходному потенциалу федерального бюджета России в 1992г., но при этом проводится диаметрально противоположный курс профицитной бюджетной политики, поэтому ресурсный потенциал бюджетной системы значительно ниже. Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных бюджетных расходов, а значит, и к ограничению совокупного внутреннего спроса
Профицитная бюджетная политика проводится на фоне налоговой реформы, главной целью которой является снижение налогового бремени на производителя. Такое сочетание финансовых рычагов в принципе возможно только в условиях избыточной ресурсной базы, когда государство полностью обеспечивает финансовыми ресурсами свои обязательства. В России же, по оценкам специалистов, около 28% государственных обязательств являются нефинансируемыми мандатами.
Наиболее радикальные изменения в налоговой системе были сделаны в 2001г. с введением в действие четырё глав части второй Налогового кодекса РФ. В 2002г. налоговая реформа была продолжена. При этом прирост налоговых доходов федерального бюджета был определён в сумме 511 млрд. руб. (в т.ч. только за счёт введения нового налога на добычу полезных ископаемых на 169,3 млрд. руб.).
Рост налоговых доходов федерального бюджета опережает и общий рост доходов бюджетной системы, и бюджетов РФ. Так, в 2002г. налоговые доходы федерального бюджета увеличиваются на 27%, в то время как рост налоговых доходов всей бюджетной системы предусматривается на 22%, а бюджетов субъектов РФ 14%.
Как и в предыдущие годы, рост доходов федерального бюджета преимущественно достигается за счёт всё в большей консолидации налогового потенциала на уровне федерального бюджета.
При разработке параметров бюджета на 2003г. учтены следующие меры по совершенствованию налогового законодательства:
· Полностью ликвидированы налог на пользователей автомобильных дорог и налог с владельцев транспортных средств, вместо них введён транспортный налог;
· Введена упрощенная система налогообложения (УСНО) субъектов малого предпринимательства (по прогнозу поступления единого налога, взимаемого по упрощенной схеме, снизится на 1652,2 млн. руб., или на 0,01% ВВП; поступление единого налога на вменённый доход для отдельных видов деятельности увеличится на 1606,4 млн. руб., или 0,01% ВВП);
· Проиндексированы ставки акцизов, земельного налога и арендной платы за землю.
В результате этих изменений в 2003г. усиливается централизация в федеральном бюджете доходных источников субъектов Федерации с целью их последующего перераспределения из центра.
Так, в структуре налоговых доходов федерального активно сокращается доля налога на прибыль. В 2002г. по сравнению с 1998г. она сократилась на 3,4%,а в 2003г. по сравнению с предыдущим годом предполагается сократить её ещё на 2,4%. Причём снижение налоговой ставки – далеко не единый фактор, повлиявший на это. Главным образом сокращение поступлений этого налога в федеральный бюджет связано с уменьшением налогооблагаемой базы, что в какой-то мере вызвано ухудшением финансового состояния налогоплательщиков.
Единственный налог, продолжающий по существу формировать доходную базу федерального бюджета – это НДС. Его доля в налоговых доходах федерального бюджета постоянно растёт. Средняя ставка налога на добавленную стоимость в 2003г. прогнозировалась на уровне 18,17%, что на 0,02% выше складывающейся в 2002г. Кроме того, увеличение налогооблагаемой базы и средней налоговой ставки связано с индексацией специфических ставок акцизов и увеличением, в связи с этим, налогооблагаемой базы по товарам, реализуемым по ставке 18%.
Таким образом, бремя этого налога на экономику постоянно увеличивается. При этом его давление на хозяйствующие субъекты крайне неравномерно, потому, что, несмотря на проводимую налоговую реформу, значительное влияние на объём налогооблагаемой базы НДС продолжают оказывать налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством. Потери доходов федерального бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот в 2003г. составили 105,2 млрд. руб. (0,81% ВВП).
Что ещё более существенно – это возмещение НДС, уплачиваемого поставщикам материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции. Только эта льгота снизила поступление НДС в федеральный бюджет на сумму значительно более 200 млрд. руб.
Налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством, для всей бюджетной системы и по федеральному бюджету 2003 года как абсолютно так и относительно существенно возросли. Обеспечение налогового равенства – это наиболее серьёзная проблема системного характера, которую ещё предстоит решить при реформе российской налоговой системы. Создание единого механизма предоставления льгот, заложенного в основу построения единой налоговой системы страны – это непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.