Ориентация налогового бремени на цену товара, а не на доходы от его производства неизбежно провоцируют инфляционные процессы, заставляет предприятия компенсировать налоговые изъятия повышением цен, снижать их стремление к повышению эффективности производства, настаивать на выбывание налоговых льгот: выгоднее бороться не за увеличение сбыта товаров и развития производства, а за получение этих льгот и отсрочек. Об этом свидетельствует тот факт, что в 2003 году предусматривалось снижение налогового бремени на 0,4% ВВП при снижении доходного потенциала на 1,0% ВВП.
С другой стороны, доходы, которые государство получает в виде инфляционной ценовой надбавки, явно недостаточно для удовлетворения потребностей бюджета, не только потому, что такой тип налогообложения снижает, прежде всего, жизненный уровень потребителей конечной продукции, а, следовательно, увеличивает социальную нагрузку на бюджет, но и потому, что временной лаг между поступлениями налогов в бюджет и их использованием неизбежно обесценивает государственные расходы не только социального, но инвестиционного характера.
Объём расходов в 2003 году в реальном выражении сохранился на прежнем уровне. При этом объём непроцентных расходов в реальном выражении составил 99,3% от ожидаемой оценки этих расходов, при росте ВВП на 4,4%.Уровень непроцентных расходов консолидированного бюджета в 2004 году также снизился и составил 24,7% ВВП против 25,3% по ожидаемой оценке.
Представляется, что при разумных подходах расходы могут быть существенно увеличены.
Государственный сектор в российской экономике продолжает занимать ведущие позиции в отраслях оборонно-промышленного комплекса, естественных монополий, социальной сфере. О его масштабах можно судить по числу входящих в него организаций, численности занятых, доле продукции в общем объёме производства.
1.4. Реформирование бюджетного процесса
О необходимости системной реформы бюджетного процесса говорилось уже неоднократно, но по разным причинам не удавалось подойти к решению этой проблемы вплотную. Сегодня, когда ситуация назрела, совершенно очевидно, что любые предпринимаемые структурные изменения бюджетного процесса упираются в сложную и громоздкую систему бюджетных учреждений. Тем не менее, в последние годы делались некоторые шаги на пути реформирования бюджетного сектора.
Руководствуясь позитивными моментами, происходившими в экономике страны в конце 90-х – начале 2000-х гг., Минфин России подготовил Концепцию реформы бюджетной сферы, которая призвана изменить процесс формирования бюджета. В конце сентября 2003 г. Правительство одобрило принципы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора, предложенные Минфином России, а также приняло распоряжение, предписывающее всем федеральным органам подготовить соответствующие нормативные документы, которые станут залогом успешного развития этой реструктуризации.
Итоги законотворческой деятельности Правительства И государственной Думы в конце 2003 г., а именно – принятие федерального бюджета на 2004 г., внесение изменений в Бюджетный кодекс в части образования Стабилизационного фонда, а также принятие парламентом в первом чтении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы в части разграничения полномочий и реформы межбюджетных отношений – дали возможность начать работу по совершенствованию бюджетного процесса в 2004г.
Суть нового подхода проста и очевидна: не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. Для достижения этой цели необходимо решение четырёх основных задач.
Первая задача – оптимизация сети бюджетных учреждений, что возможно сделать уже в условиях действующего законодательства. По поручению Правительства РФ Минфин России подготовил приказ, касающийся проведения мониторинга бюджетной сети в 2004 г. и определяющий план работы, которой предстоит заниматься в 2004 – 2005 гг. главным распорядителям бюджетных средств.
Вторую и третью задачи можно объединить в одну группу – это реорганизация бюджетных учреждений и внедрение новых форм финансирования. Эта задача, безусловно, более сложная, диктует необходимость внесения изменений в действующее, включая и бюджетное законодательство. Этим необходимо заниматься на системной основе, и Министерство финансов внесло поправки в Бюджетный кодекс, которые были представлены в Правительство в 2004 г.
Четвёртая задача – разработка и использование методов финансирования, ориентированных на результат. Нормативные документы Правительства РФ по этому вопросу был принят в 1 квартале 2004 г.
На сегодняшний день в бюджетной сфере, финансируемой из федерального бюджета, существует значительные вертикальные диспропорции. Предполагается, что большая часть из них будет ликвидирована после проведения работы по разграничению полномочий.
Помимо вертикальных имеются и горизонтальные диспропорции. На сегодняшний день 35% учреждений образования, которые финансируются из федерального бюджета, находятся в ведении Министерства образования. 75% больниц, поликлиник, домов отдыха и санаториев также находятся не в ведении Министерства здравоохранения. Конечно, в некоторых случаях это необходимо, но ситуация в таком состоянии не должна оставаться в неприкосновенном виде. Безусловно, некоторые федеральные органы сохранят за собой такие учреждения. Однако необходимо провести инвентаризацию этой сети, предпринять все возможные шаги и принять необходимые решения для того, чтобы система стала более управляемой, чем сейчас.
20% получателей средств федерального бюджета на сегодняшний день – это учреждения, которые подведомственны более чем трём распорядителям бюджетных средств. В основном это относится к силовым министерствам. Несмотря на то, что эту сферу сложнее реформировать, она не такая мобильная, как например, социальная сфера, тем не менее, и здесь есть резервы для оптимизации управления расходами.
Необходимо обратить внимание на ещё одну проблему – внебюджетные средства главных распорядителей средств федерального бюджета. В большинстве ведомств можно найти учреждения, которые на сегодняшний день вовсе не получают средства из федерального бюджета, но при этом федеральный бюджет в полном объёме несёт субсидиарную ответственность по их обязательствам. Сегодня для их реорганизации нет правовой базы, однако, само выявление таких учреждений – существенный шаг в подготовке реформы бюджетного сектора.
Задача по оптимизации бюджетной сети решалась следующим образом: во-первых, в течение 2004 г.организовывалась работа по передаче непрофильных учреждений в ведении субъектов Федерации. В первую очередь это коснулось ПТУ, техникумов, музеев и других учреждений, которые были разделены на две части: примерно 30% ПТУ и техникумов остались на федеральном бюджете, а 70% передали в ведение субъектов РФ, поскольку эти учреждения обсуживают региональные рынки труда.
Во-вторых, по ряду ведомств и функций этих ведомств предстояло сделать выбор – либо создать территориальные органы в рамках имеющихся административных расходов, либо делегировать полномочия. Необходимо было сворачивать практику, при которой средства федерального бюджета передаются
В управление властям других уровней.
В-третьих, главным распорядителем средств федерального бюджета предприняли технические меры – укрупнение, переподчинение и выявление организаций, готовых к реорганизации в другие организационно-правовые формы.
Заключение (ФиК)
Бюджетный процесс - совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово – бюджетной политики и управлению бюджетной системой.
Основной стратегической задачей бюджетной политики России должно быть не сокращение внутренних бюджетных расходов, что предусматривается в долгосрочной стратегии, а в их наращивании до тех параметров, которые соответствуют потребностям современной высокотехнологической рыночной экономики и высокому уровню социальных расходов, достигнутому развитыми странами.
Изменение конституции федерального бюджета требует осторожности. Во-первых, потому, что это – грамотная, взвешенная, сбалансированная и согласованная конструкция. Во-вторых, любые попытки изменения параметров бюджета неизбежно приводят к деформации системы компенсационных мер субъектам Федерации, которые встроены в эту конструкцию. В-третьих, технология формирования профицитного бюджета уже достаточно отработана, и изменять её можно только на базе теоретически и практически проработанной концепции развития и совершенствования бюджетной политики.
Необходимость разработки такой концепции в настоящее время – одна из наиболее актуальных задач. Представляется, что целевым критерием бюджетной политики должен стать рост объёмов производства. Основа этого роста – структурное изменение в пропорциях накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, а не просто финансовая стабилизация, взятая сама по себе, в отрыве от процессов, происходящих в реальном секторе.
Это означает необходимость подчинения финансовой политики государства задачам увеличения совокупного общественного спроса, защите позиций России на внутреннем и мировом рынке, формирования единой системы управления государственным долгом.
В области бюджетной политики это предполагает достижение долгосрочного баланса между обязательствами властей в социально – экономической сфере и возможностями их удовлетворения за счёт текущей и будущей мобилизации финансовых ресурсов общества.
Именно эта задача должна лежать в основе базовых параметров федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективу.