У Росії процес формування теорії місцевих фінансів як окремої галузі фінансової науки розпочався після земської реформи 1864 р. В Українській Народній Республіці під керівництвом Центральної Ради в 1917—1918 рр. робилися спроби українізації земського та міського самоврядування із збереженням його інститутів і фінансових основ. Але після ліквідації Центральної Ради робота припинилася. Відродження місцевих фінансів розпочалося в останній період горбачовської перебудови в 1990 р., коли в СРСР було визнано інститут місцевого самоврядування.
1.2. Сутність місцевих фінансів та причини їх появи
Наприкінці XIX - на початку XX ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети. Термін “місцеве фінансове господарство” почав уживатися поряд із терміном “державне фінансове господарство”, яким позначалися державні фінанси. Біля витоків понять місцеве фінансове господарство, державне фінансове господарство як складових публічного фінансового господарства стояли К. Рау, Л. Штейн, А. Вагнер та інші німецькі економісти. Словник братів Гранат дає таке визначення місцевих фінансів: “Фінанси - це сукупність матеріальних засобів, що є в розпорядженні держави і підлеглих їй одиниць самоврядування для досягнення мети цих політичних тіл. Планомірна їхня дальність, спрямована на досягнення необхідних матеріальних засобів і на витрачання їх, є фінансовим господарством, яке називається державним, якщо суб'єктом його є держава, або місцевим (земським, міським, общинним і т. ін.), якщо його ведуть органи місцевого самоврядування”.
У середньовічних державах міста (общини) могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади. У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, і їхня компетенція визначається центральною владою. Але й сьогодні залишається і зростає перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів.
Основні теорії, то пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади:
1. Теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина.
2. Державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.
3. Теорія громадського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX ст., трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин.
У XX ст. сталися значні зміни в організації місцевого самоврядування в більшості європейських країн та його певна уніфікація. У 1985 р. підписано Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.
Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причиною виникнення місцевих фінансів є наявність територіальних колективів, відокремлення функцій і завдань, які покладаються на їхні органи влади.
Місцеві фінанси - це система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих.
1.3. Місцеві фінанси як система
Фінанси місцевих органів влади як система включають у себе кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів:
• видатки;
• доходи;
• способи формування доходів;
• інститути системи;
• суб'єкти системи;
• об'єкти системи;
• відносини між суб'єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі (табл. 1.1).
Таблиця 1.1
Система місцевих фінансів
| Елементи системи | Структура елементів системи |
| Видатки | Поточні, розвитку, на фінансування власних повноважень, обов'язкові, факультативні, на фінансування делегованих повноважень |
| Доходи | Власні, закріплені, передані, податкові, неподаткові |
| Способи формування доходів | Місцеві податки і збори; частки загальнодержавних податків; комунальні платежі; доходи від майна та землі, що належать місцевій владі; доходи комунальних підприємств; кредити; комунальні позики; трансферти |
| Місцеві фінансові інститути | Громадські послуги; самостійні місцеві бюджети; комунальна форма власності; позабюджетні валютні та цільові фонди; місцеві податки і збори; комунальний кредит; фінанси комунальних підприємств; комунальні платежі |
| Суб’єкти | Територіальні громади; міські, селищні та сільські ради; голови міст, селищ і сіл; обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації і ради; Рада Міністрів та Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Міністерство фінансів України; Кабінет Міністрів та Верховна Рада України |
| Об’єкти | Фінансові ресурси у фондовій і нефондовій формах |
| Взаемо-відносини | Між суб'єктами системи; між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави |
Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Видатки є точним відображенням функцій і завдань, що покладаються на місцеву владу.
Видатки місцевих органів влади, залежно від їхніх завдань, поділяються на декілька функціональних видів:
• обов'язкові видатки: видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями за кредитами та позиками;
• видатки, що здійснюються для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також так званих добровільних або факультативних обов'язків;
• видатки для реалізації делегованих (доручених) центральною владою завдань.
Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення. У зв'язку з цим законодавство більшості країн вирізняє дві великі групи видатків:
- поточні (адміністративні) видатки;
- капітальні (інвестиційні) видатки.
Доходи місцевих органів влади може бути класифіковано за їхніми джерелами та за економічною природою. За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на:
• податкові доходи;
• неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу);
• доходи за рахунок кредитів і позик;
• трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.
За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на:
- власні доходи: доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів і позик;
- передані доходи: доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.
В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені та регульовані.
Основним способом формування доходів місцевих органів влади в більшості розвинутих країн є місцеві податки і збори. Важливими способами є комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, доходи від діяльності комунальних підприємств, залучення кредитних ресурсів і мобілізація коштів за рахунок комунальних позик. Велику роль відіграють дотації та інші трансферти, закономірним явищем у практиці надання яких є перехід у більшості країн від спеціальних (цільових) трансфертів до загальних субсидій.
В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки і збори, кредити та інші способи формування доходів місцевих органів влади, характерні для розвинутих індустріальних країн, в Україні відіграють незнану роль.
Під інститутами в системі місцевих фінансів, з одно-то боку, слід розуміти сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків. З другого - це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем. У системі місцевих фінансів з'явились і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні, валютні та цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні позики, фінансові ресурси комунальних підприємств, комунальні платежі, поточні видатки і видатки розвитку, поточний бюджет і бюджет розвитку та ін.