Наиболее корректным с точки зрения действующего законодательства представляется осуществление учета казенного имущества, в том числе изменения его стоимости, в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта. Отражение казенного имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Учитывая отсутствие нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости казенного имущества, полагаем возможным применение для этих целей законодательства о бухгалтерском учете - по аналогии, до принятия специальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета имущества публичных субъектов.
Структура системы учета имущества казны, на наш взгляд, должна отталкиваться от особенностей отдельных категорий казенного имущества. В этой связи особенное значение приобретает классификация объектов казенного имущества.
Объектами, составляющими казну публично-правового образования, являются: 1) средства государственного (муниципального) бюджета, внебюджетных и валютных фондов; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правовых образований и не закрепленная за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: отдельно стоящие жилые и нежилые здания; помещения, встроенно-пристроенные к жилым домам, но не являющиеся объектами жилого фонда согласно действующим правовым актам (нежилые помещения); жилые помещения и отдельные комнаты в них; муниципальная доля в нежилых помещениях единого комплекса недвижимого имущества, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений (кондоминиума); земельные участки, иные природные ресурсы; предприятия (имущественные комплексы); строения, сооружения (объекты инженерной инфраструктуры, иные хозяйственные сооружения); иные недвижимые вещи; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований и не закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: машины, станки, оборудование, товарные запасы, запасы сырья и материалов; ценные бумаги; обязательственные права публично-правовых образований в отношении хозяйственных обществ, приобретенные им в связи с участием в образовании имущества данных юридических лиц; иные имущественные права публично-правовых образований; объекты интеллектуальной собственности публично-правовых образований, в том числе исключительные права на них; архивные фонды и архивные документы; программные продукты и информационные базы данных; иные движимые вещи.
На основании вышеизложенного, в целях обеспечения единообразного учета имущества публично-правовых образований, в том числе казенного имущества, полагаем необходимым принятие следующих мер: а) пересмотр действующих нормативных правовых документов, регламентирующих порядок ведения реестра имущества публичных субъектов, с точки зрения разделения его на два самостоятельных раздела: реестра имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление учрежденных публично-правовыми образованиями организаций, и реестра казенного имущества публичного собственника; б) разработка нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости объектов казенного имущества, оценку их доходности, учета обязательств, возникающих у публичного собственника в связи с вовлечением казенного имущества в гражданский оборот, с целью формирования достоверной информации об имущественном положении публично-правового образования.
Как уже было сказано, управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Опосредованное участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (путем передачи имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление) влечет за собой возложение заботы о содержании и использовании по целевому назначению переданного имущества на обладателя соответствующих вещных прав – унитарное или казенное предприятие, учреждение. Собственник же сохраняет за собой лишь надзорные и контрольные функции. Управление казенным имуществом подразумевает возложение полного объема бремени содержания имущества на его собственника. Это влечет за собой необходимость создания механизма хозяйственного управления объектами казенного имущества: обеспечение их содержания, сохранности, поддержания в состоянии, пригодном к эксплуатации, организации передачи в пользование третьим лицам и контроля соблюдения условий заключенных договоров.
Как было отмечено выше, публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления (общий порядок), либо в лице иных органов, физических и юридических лиц на основании специальных поручений (специальный порядок).
Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 2009 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 2008 год"19, в 2008 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.
Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.
Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.
При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.
С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам"20 в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.
Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/821: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.