С точки зрения предмета контрольного воздействия2 основными видами государственного (муниципального) финансового контроля в настоящее время являются:
бюджетный контроль — финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства (финансовый контроль в бюджетной сфере);
налоговый контроль — финансовый контроль за законностью (полнотой) налогообложения;
валютный контроль — финансовый контроль за соблюдением валютного законодательства.
Понятие и формы финансового контроля в бюджетной сфере
Как составная часть публично-правового финансового контроля бюджетный контроль представляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно - правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в Российской Федерации бюджетной деятельности.
В Бюджетном кодексе РФ указано три формы финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления:
предварительный контроль — осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль — осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль — имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Из официально постулируемой федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу бюджетного контроля в Российской Федерации и являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории страны и не должны нарушаться при законодательном регулировании бюджетного контроля на соответствующих уровнях публичной власти
Органы, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере
Едва ли не главным, характеризующим применяемую в конкретной стране систему обеспечения бюджетной эффективности, обстоятельством выступает организационный (или, как его именует немецкий профессор Б. Шонфельдер, «институциональный») механизм организации государственного контроля за правопорядком в бюджетной сфере. Построение и реализация такого механизма предусматривают формирование системы специализированных государственных органов либо особой конфигурации распределения специальных контрольных функций между уже существующими государственными органами общей компетенции. При самом поверхностном взгляде (в первом приближении) может показаться, что в различных зарубежных странах могут применяться и используются самые различные концепции организационного обеспечения государственного и (или) муниципального финансового контроля в бюджетной сфере. Однако при детальном ознакомлении с вопросом становится очевидным, что все это «разные песни на одну и ту же музыку». На самом деле существует всего три модели институциональной организации бюджетного контроля — административный, судебный и парламентский бюджетный контроль.
Выбор той или иной конструкции защиты бюджетных прав и интересов государства или господствующей политической элиты в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств. В частности, определяющую роль в большинстве случаев играют имеющиеся особенности политического режима, особенности его становления и развития, наличие или отсутствие демократического опыта, уровень развития конституционализма в данном государстве.
Административная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти общей компетенции либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов. Такая модель, как было указано, считается недостаточно эффективной для стран с недостаточным демократическим опытом,
слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом.
Тем не менее она с разной степенью успешности используется во многих
странах мира.
Судебная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду).
Парламентская модель бюджетного контроля, когда контрольные полномочия осуществляются специальной комиссией парламента либо переданы специальному счетному органу (как правило, счетные палаты при парламентах, специальные и чрезвычайные парламентские комиссии и т.д.).
В России основными органами, осуществляющими государственный и (или) муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере, являются:
Счетная палата Российской Федерации — орган парламентского бюджетного контроля;
контрольные и финансовые органы исполнительной власти — Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и др.;
контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Причем в соответствии с законодательством — в случае наличия на то необходимости — осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти. А в соответствии с Бюджетным кодексом субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать свои финансовые органы и органы финансового контроля. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы. Безусловно, при этом должен соблюдаться принцип законности — порядок создания таких органов должен быть урегулирован нормами соответственно законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, а полномочия и организационно-правовой статус создаваемых органов не должны противоречить федеральному законодательству.
Полномочия органов финансового контроля в бюджетной сфере
Перечень контрольных полномочий рассматриваемых органов, на которые возложены функции «государевых контролеров над казной», определен положениями российского законодательства, и в частности нормами главы 26 БК РФ.
Финансовый контроль, реализуемый силами органов исполнительной власти и местного самоуправления, непосредственно осуществляют:
Министерство финансов Российской Федерации;
Федеральное казначейство;
финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
главные распорядители бюджетных средств;
распорядители бюджетных средств.
Рассмотрим, какими контрольными полномочиями наделяет эти органы бюджетное законодательство.
На Министерство финансов Российской Федерации как контролирующий орган возложены обязанности по осуществлению:
внутреннего контроля за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
контроля и проверок (проводимых в форме ревизий) юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Несомненно, для максимального повышения эффективности такой контрольной деятельности Минфина России его контрольно-ревизиоионных подразделениям не обойтись без взаимодействия с правоохранительными органами. Способы и методы, механизмы такой совместной контрольной деятельности определены, например, Положением о порядке взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок), утвержденным совместным приказом Минфина, МВД и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89Н/1033/7171. В настоящее время этот приказ действует в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.
Свой «участок работы» в сфере бюджетного контроля имеется и у органов федерального казначейства, которое, в частности:
осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов;
взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе бюджетного контроля и координирует их работу.
В свою очередь, главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств осуществляют:
финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами;
проверку (в форме ревизий) подведомственных государственных и
муниципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.
Наконец, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления реализуют возложенные на них контрольные полномочия в бюджетной сфере путем: