Немалая роль в достижении финансовой стабилизации и укреплении экономического положения регионов должна принадлежать территориальным управлениям Банка России. Существующая система позволяет в основном организовать деятельность учреждений ЦБ РФ в регионах. Однако данная система имеет ряд существенных недостатков, важнейшим из которых является высокий уровень централизации принятия решений по организации деятельности территориальных учреждений. Еще одной важной проблемой является отсутствие оценки эффективности выполнения территориальным учреждением своих основных функций в свете влияния на региональную экономику.
Из принципа денежно-кредитного федерализма, снижение системных рисков в банковской отрасли за счет территориального их размещения, укрепления экономической основы федеративных отношений вытекает концепция новой роли региональных банков в экономике - регион не может обладать значительным кредитным потенциалом, выполнять свои обязательства перед центром, перед населением региона, не обладая при этом сильной банковской системой. Иными словами, необходима четкая концепция развития банковской системы региона. [1]
Глава 2. Состояние и проблемы денежно-кредитного федерализмав Российской Федерации
2.1. Основные тенденции развития денежно-кредитного федерализма
Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая.
На сегодняшний день государственное устройство Российской Федерации все больше приобретает черты так называемого «вертикально ориентированного федерализма», который, по сути, является переходом к системе государственного унитаризма и экономического централизма. Его основной чертой является усиление «центра» и смещение в его сторону баланса всех властных полномочий и ресурсов. Это проявляется в настойчивом выстраивании «вертикали власти», реанимирующей многие признаки привычных ранее субординационных отношений между органами власти разных уровней, многослойную иерархию которых венчает глава государства. Введение нового регламента избрания - назначения глав регионов делает Российскую Федерацию еще более похожей на унитарное государство. В том же направлении ориентированы и действия федерального Центра по преобразованию государственно-территориального устройства страны. Разворачивающийся по инициативе «сверху» процесс объединения регионов идет под предлогом пресловутого повышения управляемости, что имеет смысл только в централизованно организованной системе отношений, но не в федеративном государстве. [7]
Денежно-кредитная система РФ в современном состоянии не вполне отражает федеративные начала государственного устройства, поскольку сочетает в себе черты унитарного, федеративного и конфедеративного государства. По уровню децентрализации денежно-кредитных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую даже по меркам унитарных государств централизацию налогово-бюджетных полномочий.
Как и любая система, система денежно-кредитного федерализма состоит из элементов. Несмотря на то, что все ученые признают существование такой системы, в научных публикациях нет четкого состава ее элементов.
Так субъектами денежно-кредитного федерализма являются органы власти разных уровней. Главную роль играет Федеральный центр, который должен олицетворять Федерацию в целом, а не Правительство РФ, как это имеет место в настоящее время. Так как основные принципы государственной денежно-кредитной политики формируются именно на федеральном уровне.
К субъектам бюджетного федерализма относятся также властные органы субъектов Федерации, напрямую хозяйствующие субъекты (получатели бюджетных средств по линии министерств и ведомств) и местные органы власти.
Существование системы денежно-кредитного федерализма обусловливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что не означает их полной автономии от федерального центра.
2.2. Актуальные проблемы российского денежно-кредитного федерализма
В области денежно-кредитного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского денежно-кредитного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Представляется, что для правового обеспечения денежно-кредитного федерализма в России необходимо:
а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном денежно-кредитной системы РФ;
б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;
в) определить принципы построения денежно-кредитных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Самым важным недостатком современной модели денежно-кредитного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.
Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.
Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю-дается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством. [3]
Денежно-кредитному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации денежно-кредитной системы, четком разграничении денежно-кредитных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.
В существующей на данный момент в России системе денежно-кредитного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования: [6]
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.
К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.
- Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.
- Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.