- ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
- устранение недостатков налоговой системы.
Все эти задачи решаются с помощью механизма межбюджетного выравнивания.
Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:
1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.
Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Проект и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций.
2. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.
3. Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ
4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР.
В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), основное предназначение которого – выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ
В течение нескольких лет ФФПР составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин. В 2007г., как и в прошлые годы, самыми большими доходными статьями федерального бюджета являлись: таможенные пошлины – 33,9 %, НДС – 29 %, НДФЛ – 18 %.
Процентное снижение можно трактовать двояко. С одной стороны это способствует снижению иждивенческих настроений у регионов, с другой стороны их потребность в таком финансировании достаточно велика. Однако, как показывает нам табл.1, число дотационных регионов за последний год выросло с 67 до 72. И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался впечатляющий экономический рост. Это позволяет говорить: о неэффективности методики, да и, вообще, всей системы образования и распределения данного фонда по регионам; о налоговой политике, провоцирующей усиление бюджетной централизации.
В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.
4. Возможные пути совершенствования системы межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения, вне всякого сомнения, являются самой сложной категорией отношений, возникающих в процессе реализации властными структурами всех уровней своих полномочий, именно поэтому их развитию в последнее десятилетие уделяется очень большое внимание.
Руководство секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России» организовало работу по сбору предложений муниципалитетов по внесению изменений в действующее законодательство РФ по усовершенствованию межбюджетных отношений, сбалансированности и финансового обеспечения местных бюджетов. Предложения поступили от 16 городов, все они систематизированы и сведены в таблицу.
Первая позиция предложений касается внесения изменений в статью 136 БК РФ «Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации.» Как известно, п.2 указанной статьи установлено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 10% собственных доходов местных бюджетов, не имеют права превышать установленные соответствующим субъектом нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Города Саратов, Иркутск, Красноярск предлагают увеличить пороговый размер межбюджетных трансфертов с 10 до 20%, Волгоград также придерживается этого мнения, либо предлагает сохранить установленную долю, исключив при этом из состава межбюджетных трансфертов не только субвенции, но и субсидии. Предложения Калуги созвучны с этим предложением Волгограда с той лишь разницей, что предлагается исключить не все субсидии, а лишь те, которые предназначены для исполнения полномочий органов местного самоуправления, не обеспеченных собственной доходной базы. Данное предложение, на мой взгляд, достаточно непросто реализуется, поскольку неизбежно связано с вопросами нормативного подхода к определению расходных обязательств. Что же касается увеличения размера ограничений, то этот вопрос действительно очень актуальный, т.к. при установленной доле в размере 10% редкий городской округ, не говоря уже о муниципальных районах, не подпадает под это ограничение.
В бюджете города Рязани, на 2008 год уже момент его утверждения доля межбюджетных трансфертов за исключением субвенций составляла 17,6%. При этом совершенно очевидно, что в течение года эта доля, будет расти. Так, например, к концу 2007 года она составила почти 33%в связи с поступлением федеральных средств на ремонт городских дорог. Тенденцию роста доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов констатирует и Минфин в анализе исполнения местных бюджетов в 2006-2007г.г. С одной стороны, это как бы и неплохо, в целом доходы местных бюджетов растут, однако, в связи с установленными ст. 136 ограничениями в ряде муниципалитетов возникают конфликтные ситуации с региональными властями. Скорее всего, такие случаи не единичны, и представляется целесообразным в законодательном порядке защитить хотя бы самодостаточные муниципальные образования, повысив установленную долю до 20%.
Следующие три позиции можно объединить в один блок, который связан с проблемой укрепления налоговой базы местного самоуправления. Ни для кого не секрет, что на момент подготовки реформы местного самоуправления расходные обязательства муниципальных образований были определены достаточно ориентировочно, и предполагалось по прошествии определенного времени и накопления соответствующего статистического или нормативного материала вернуться к этому вопросу. Я не говорю уже о том, что в период 2005-2007 г.г. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако, какого-либо существенного изменения доходной базы, как и уточненных расчетов расходных обязательств, которым должна соответствовать эта доходная база, не последовало. Муниципалитеты не перестают об этом писать куда только возможно, Счетная палата дала свою оценку необеспеченности реальных потребностей муниципальных образований в финансовых ресурсах, тем не менее позиция Минфина в данном вопросе, прямо скажем, не оставляет надежды на какие либо ближайшие положительные перспективы. Проведя анализ исполнения местных бюджетов в 2006-2007 г.г., Минфин дает весьма оптимистичную оценку результатам реформы местного самоуправления в плане полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Выводы эти базируются, в основном, на трех показателях, а именно: