Однако с июня 1992 года под давлением со стороны консервативного парламента и региональных и отраслевых лобби началось отступление по всем направлениям бюджетной и кредитно-денежной политики. Одним из важнейших поводов для этого послужил взрывной рост неплатежей между предприятиями в первой половине 1992 года. Кассовый дефицит бюджета, покрывавшийся кредитами Центробанка, возрос до 14-15 % в июне-июле и 24 % ВВП в августе. Кроме того, бюджетные кредиты экономике были увеличены до 14 % ВВП. В. Геращенко, сменивший в середине июля Г. Матюхина на посту председателя Центрального банка, провел взаимозачет взаимной задолженности предприятий, сопровождавшийся массированным кредитование коммерческих банков, достигшим 15 % ВВП в июле и 31 % ВВП в августе. Кроме того, продолжалось кредитование государств рублевой зоны на уровне 5,5 % ВВП.[18] Совокупный прирост активов Центробанка вырос до 40 % ВВП в июне, 49 % в июле, 56 % в августе. В целом дефицит расширенного бюджета за три летних месяца составил 28,8 % ВВП, а совокупный прирост активов Центробанка – 48,9 % ВВП. Можно смело говорить о том, что огромные кредиты, выданные руководством Центрального банка коммерческим банкам и государствам рублевой зоны летом и осенью 1992 года, не имели под собой какого-либо разумного экономического обоснования.
Для правительства крах политики стабилизации стал очевидным в конце августа. Тогда была предпринята еще одна попытка стабилизации, оказавшаяся последней в 1992 году. В результате ужесточения бюджетной политики в сентябре-ноябре федеральный бюджет сводился с профицитом, а кредиты Центробанка на покрытие кассового дефицита не привлекались вовсе. Однако возвращение к ограничительной политике произошло слишком поздно – ее результаты на снижении инфляционной динамики сказались лишь через несколько месяцев – после того, как Е. Гайдар на VII съезде народных депутатов России в декабре 1992 года был вынужден подать в отставку.
Уход Е. Гайдара с поста исполняющего обязанности премьер-министра и замена его В. Черномырдиным привел к самой массированной кредитной экспансии в истории России. Ее прирост шел по всем направлениям. После трех месяцев паузы появился кассовый дефицит бюджета, составивший 8 % ВВП. Помимо кредитов на его покрытие Центральный банк выдал бюджетные кредиты экономике в размере 33 % ВВП. Кроме того, коммерческие банки получили прямые кредиты на 28 % ВВП, а государства рублевой зоны – в размере 14 % ВВП. Наконец, Центробанк увеличил свои валютные резервы на сумму более 10 % ВВП. В целом чистый прирост активов Центрального банка в декабре 1992 г. составил 93,8 % ВВП.[19]
В последующие три месяца неограниченное кредитование экономики продолжалось, хотя и на несколько более низком уровне. В марте 1993 года расходы федерального бюджета составили 63 % ВВП, что привело к увеличению бюджетного дефицита до 19 % ВВП. Кредиты бюджету дали половину прироста всех активов Центробанка.
Только в конце марта 1993 года, когда пост министра финансов занял Б. Федоров, у Минфина появилась практическая возможность приступить к реализации давно утвержденной программы бюджетной стабилизации. В числе важнейших мероприятий, осуществленных Б. Федоровым, были следующие:
- консолидация в бюджете всех внешнеэкономических операций государства и кредитов предприятиям. Последний бюджетный кредит в размере 200 млрд. руб. (2,4 % ВВП) был выдан Центральным банком в апреле 1993 года;
- существенное сокращение бюджетного дефицита, связанное, прежде всего, с отменой субсидирования кредитов, централизованного импорта и импортных дотаций, либерализацией цен на уголь, зерно, хлеб. Начиная с апреля 1993 года, кассовый дефицит бюджета ни разу не превышал 10 % ВВП, а в последнем квартале 1993 года был снижен в среднем до 6,1 % ВВП;
- сокращение привлечения кредитов Центробанка и внешних кредитов для финансирования бюджетного дефицита;
- начало неэмиссионного финансирования бюджета с помощью выпуска государственных ценных бумаг (трехмесячных ГКО) с мая 1993 г.
На "федоровском этапе" удалось снизить кассовый дефицит бюджета до 6,7 % ВВП, а расширенный дефицит бюджета – до 8,2 % ВВП.
Практически сразу же после ухода Е. Гайдара и Б. Федорова правительство В. Черномырдина заметно смягчило бюджетную и кредитно-денежную политику. Уже в феврале 1994 года кассовый дефицит бюджета вырос в 2,5 раза по сравнению с последним кварталом 1993 года и достиг 14,8 % ВВП. Общий прирост активов Центробанка увеличился до 17,8 % ВВП. В последующие месяцы дефицит бюджета еще трижды – в мае, июле и августе – составлял двузначную величину. В среднем за этот период кассовый дефицит бюджета возрос с 6,7 до 11 % ВВП.
Несмотря ни на что, на финансирование бюджета использовались иностранные кредиты – второй транш кредита на системные преобразования (КСП) в размере 1,5 миллиардов долларов, предоставленный МВФ в апреле 1994 года (давший 0,9 % ВВП), а также возросшие поступления от продажи ГКО (1,0 % ВВП по сравнению с 0,2 % ВВП в последнем квартале 1993 года). Кредиты Центробанка Министерству финансов также возросли с 6,5 до 9,1 % ВВП и остались важнейшим источником покрытия бюджетного дефицита. Именно эмиссионное финансирование разбухшего бюджетного дефицита оказалось важнейшим фактором увеличения совокупного прироста активов Центрального Банка с 12,2 до 13,8 % ВВП
После серии изнурительных консультаций и согласований бюджет на 1995 год с фиксированным дефицитом в 73 триллиона рублей (около 5,5 % ВВП) прошел три слушания в парламенте и был окончательно утвержден Государственной Думой и Советом Федерации. В законе о бюджете было закреплено положение о неинфляционном финансировании его дефицита. Вообще бюджетная и кредитно-денежная политика сентября-декабря 1994 года оказалась более сдержанной, чем в предыдущие семь месяцев. Кассовый дефицит бюджета снизился с 11,3 до 10,3 % ВВП, но оставался выше уровня, достигнутого в четвертом квартале 1993 г. (6,7 % ВВП).
В первом квартале 1995 года макроэкономическая политика правительства оставалась умеренной. Кассовый дефицит бюджета не превысил 3,6 % ВВП, причем кредиты Центробанка составили лишь 1,3 % ВВП. Оставшиеся 2,3 % ВВП были профинансированы за счет ценных бумаг, в том числе за счет принудительно размещенных казначейских обязательств (КО) – 1,8 % ВВП и за счет ГКО – 0,5 % ВВП.[20]
Бюджет 1995 г. был составлен с гораздо большей степенью реализма, чем бюджеты предшествующих лет. Для бюджетов 1993 и 1994 гг. было характерно завышение уровня доходов и расходов по сравнению с фактическим исполнением на 5-6 % ВВП. В бюджете на 1995 г., напротив, была заложена некоторая недооценка объема поступлений и расходов. По доходам она составляла около 1 % ВВП, а по расходам – 1-2 % ВВП.
В 1995 году реальный объем поступлений в федеральный бюджет составил примерно 13 % ВВП, а объем расходов – от 18 до 19,5 % ВВП. Бюджетный дефицит составил от 5 до 6,5 % ВВП. При оценке ВВП в 1450 трлн. руб. размер бюджетного дефицита составил от 73 до 95 трлн. руб. В 1996 год, год выборов, страна вступила с впечатляющим дефицитом.
Бюджет на 1997 г. был принят без особых проблем с Государственной Думой. Однако кажущаяся макроэкономическая стабилизация не смогла сократить величину бюджетного дефицита. Уже в первом полугодии 1997 года Правительству пришлось предлагать проект секвестра бюджета страны. Путем сокращения расходной части (в основном уменьшению подверглись расходы на социальный сектор) предлагалось решить проблемы огромного бюджетного дефицита. Однако подобную законодательную инициативу Правительства Госдума не пропустила, поэтому проблему пришлось решать правительственными постановлениями.
Аналогичная ситуация повторилась и при принятии основного финансового документа на 1998 год. Однако парламентарии не учли проблему мирового финансового кризиса и возрастающий внутренний долг государства. Выстроенная в 1993-1997 годах "пирамида" ГКО в 1998 году давала ежемесячный дефицит в 30 млрд. рублей, тогда как доходы в то время составляли 28 млрд. По этой причине 23 марта 1998 года было отправлено в отставку Правительство РФ под председательством В.С. Черномырдина. Это решение Президента Ельцина положило начало правительственному кризису, который в последствии перерос в финансовый. Председателем Правительства стал С.В. Кириенко. Для преодоления сложившейся ситуации была разработана программа, которая могла спасти страну, но недостаточный политический вес премьер-министра не позволил этим законам пройти через Госдуму. В результате 17 августа 1998 года грянул кризис, а дефицит бюджета к концу года составил 86,5 млрд. руб. (3,2 % к ВВП).[21]
В 1999 год Россия вступила с жестким, но реалистичным бюджетом. Этому способствовало в том числе и принятие в 1998 году Бюджетного кодекса. Законодательством было установлено, что размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Бюджетный кодекс также закрепил внутренние и внешние источники финансирования дефицита. К первым относятся:
- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- бюджетные суммы и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
- сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.
Внешние источники выступают в следующих формах:
- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.[22]