- ошибки в составлении прогноза бюджетных доходов и расходов федерального бюджета. Так, например, результат завышенных обязательств по расходам может привести к возникновению задолжности федерального бюджета перед многими категориями бюджетополучателей.
Завышенные расходные обязательства федерального бюджета, которые не могут быть профинансированы из бюджетных доходов, заставляют правительство «темнить» в вопросах распределения бюджетных средств и контроля за ними. В то же время такая практика дает правительству и Минфину реальную власть во взаимоотношениях с распорядителями регионами, отраслями, предприятиями на этапе исполнения бюджета.
Другие распорядители бюджетных средств министерства и ведомства также имеют свой интерес в сохранении существующей бюджетной неразберихи. После перечисления «выбитых» бюджетных средств со счета федерального Казначейства на счет распорядителя, последний имеет практически полную свободу в распределении средств между распорядителями нижнего уровня и бюджетополучателями, а также в решении вопроса о том, через какие коммерческие банки будут проходить бюджетные деньги [15, 343]. Эффективного контроля со стороны Минфина за расходованием средств практически нет. В конечном счете, объем проходящих бюджетных средств и возможность влиять на их распределение определяет степень влияния того или иного государственного органа и питает коррупцию. Отсюда вытекают все проблемы:
- отсутствие четкой регламентации расходных полномочий различных структур исполнительной власти и процедур их использования приводит к появлению дополнительных бюджетных расходов.
- после перечисления бюджетных денег со счета Казначейства на счет главных распорядителей и конечных бюджетополучателей в лучшем случае производится лишь эпизодическая проверка правильности расходования средств по факту. Системы предварительного контроля в принципе отсутствует. Решения о выделении бюджетных средств производятся явочным порядком; отчет об исполнении бюджета в сравнении с принятым законом о бюджете не делается, что выхолащивает весь бюджетный процесс.
Еще одна из самых актуальных проблем:
- бюджетных средств не достаточно для финансирования социальной политики. Социальные расходы сокращаются и они намного меньше, чем расходы на государство и т.д., что приводит к низкой экономической ответственности работников за количественные и качественные показатели работы, к неэффективному использованию средств, снижению социального эффекта от осуществления мероприятий.
Ситуацию усугубляет то, что низкая эффективность даже на одном из этапов бюджетного процесса может нейтрализовать сравнительно высокую эффективность на других этапов [15, 347].
Поэтому при всей сложности задачи решить ее и получить реальную отдачу можно только при проведении комплексной бюджетной реформы, затрагивающей все этапы бюджетного процесса.
Естественно, что заинтересованные стороны - бюджетные организации, администрация внебюджетных фондов и обслуживающие их банки в законодательных и исполнительных органах власти не приемлют перемены, позволяющие повысить эффективность бюджетного процесса и подконтрольность бюджетных средств, а техническая проработка вопроса требует сил и времени.
3.2. Сбалансированность ресурсов и обязательств федерального бюджета
Одним из основополагающих принципов функционирования бюджетной системы является сбалансированность доходов и расходов.
К настоящему времени определились три основных подхода к регулированию госбюджета:
1. Первый подход связан с ориентацией на достижение ежегодной сбалансированности бюджета, что означает объявление обеспечения его сбалансированности постоянной самодавлеющей целью государственных финансов. Такое целеполагание фискальной политики, по сути, снижает ее эффективность и низводит на нет ее антициклический и стабилизационный характер. В условиях длительной депрессии, безработицы имеет место сокращение доходов, которое неизменно вызовет уменьшение налоговых поступлений в государственную казну [20, 128]. В такой ситуации сбалансированность может быть достигнута путем либо увеличения налогов, либо сокращения государственных расходов, или сочетанием того и другого. А это означает сжатие совокупного спроса, свертывание общественного производства.
При профиците госбюджета в условиях инфляционных процессов и роста денежных доходов, чтобы не допустить предстоящего превышения доходов над расходами, правительство должно либо снизить налоги, либо увеличить государственные расходы, либо задействовать то и другое одновременно. В таком случае сбалансированность бюджета достигается ценой раскручивания инфляционной спирали.
2. Второй подход сориентирован на достижение сбалансированности госбюджета в рамках экономического (делового) цикла. В данном случае допускаются годовые дефициты и профициты бюджета, а фискальная политика используется государством одновременно как инструмент и антициклического регулирования, и сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде. Это допускает экспансивную фискальную политику на стадии спада и депрессии (увеличение государственных расходов, снижение налогового бремени) и рестриктивную фискальную политику на стадиях подъема и проявления инфляции [20, 135].
Несмотря на внешнюю привлекательность такого механизма фискальной политики, он явно страдает упрощенностью. Это связано с отсутствием идентичных экономических циклов как по продолжительности отдельных фаз и цикла в целом, так и по глубине спадов и пику подъемов.
3. Третий подход базируется на идее функциональных финансов, суть которой сводится к тому, чтобы фискальная политика рассматривалась всего лишь в качестве инструмента экономической политики сбалансированного развития народного хозяйства. При таком подходе самодавлеющим элементом является макроэкономическая стабильность, тогда как сбалансированность госбюджета смещается на второй план и рассматривается лишь как один из составляющих моментов такой стабильности. Поэтому развитие экономики может сопровождаться бюджетными как дефицитами, так и профицитами. Предполагается, что макроэкономическая сбалансированность и экономический рост автоматически оказывают положительное воздействие на преодоление бюджетного дефицита и сокращение государственного долга [20, 145].
На протяжении последних лет бюджетная политика правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о её социальной направленности, была практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако в реализуемом сценарии бюджетной политики в качестве стартовой ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно монетарных методов, а именно путем маневрирования параметрами темпов инфляции и валютного курса рубля в их соотношении с долларом США и мировыми ценами на энергоресурсы.
Начиная с 2000 года все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, ориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливалась [9, 397].
Одна ситуация – если поступающих доходов недостает, чтобы покрыть расходы, в связи с чем прибегают к поиску источников покрытия дефицита; другая ситуация – если даже при скромных расходах предусматривается профицит, создается впечатление благополучия. В обоих случаях возникают специфические проблемы. Предусматриваемый в бюджете дефицит может стимулировать инфляционные процессы, что имеет отрицательные последствия для экономики и реализации социальных функций государства: обесцениваются доходы и расходы бюджета, для реального удовлетворения потребностей в условиях роста цен средств становится недостаточно. Однако умеренный дефицит может выполнять положительную роль – он позволит несколько увеличить расходы бюджета, мобилизовать для их покрытия временно свободные финансовые ресурсы, стимулировать заказы на выполнение работ и услуг для бюджетных учреждений, активизировать спрос и предложение вследствие создания за счет бюджетных средств новых рабочих мест.
Практика планирования профицита бюджета – отражение ряда взаимосвязанных процессов: невысокого качества прогнозирования ВВП и поступающих доходов, занижение объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы, предусмотрительного создания значительных финансовых резервов финансовых ресурсов в распоряжении правительства, использование которых не отражено в законе о бюджете [17, 110]. Нет надобности доказывать, что все это имеет негативные стороны. В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете.
Составление бюджета – плана помимо тщательного анализа фактических бюджетов прошлых лет предполагает определение основных целей развития общества на бюджетный год [18, 402]. Последний фактор по важности может стоять впереди. В России это делает правительство на основе разработок экономических ведомств и Центрального банка. Речь идет об основных макроэкономических показателях, увязанных между собой и дающих как бы первые наметки по сумме и структуре госбюджета.