ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
НА 2008 - 2010 ГОДЫ
Основные направления бюджетно-финансовой политики Республики Алтай на 2008 - 2010 годы разработаны в соответствии с бюджетно-налоговой политикой Российской Федерации.
Бюджетно-финансовая политика Республики Алтай на 2008 - 2010 годы в условиях жесткого ограничения финансовых ресурсов призвана обеспечить устойчивое жизнеобеспечение республики и решение выдвинутых федеральным центром общенациональных проектов при экономном и эффективном расходовании средств бюджетов с учетом основных положений бюджетной реформы, состоящей в переходе к методам бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Республики Алтай при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
I. Направления бюджетно-финансовой политики
в области расходов
В целом бюджетно-финансовая политика республики будет проводиться во взаимосвязи с политикой, проводимой Правительством Российской Федерации в соответствии с общим ходом реформ.
При формировании и реализации бюджетной политики и бюджетной стратегии Правительству Республики Алтай надлежит предпринять действия по следующим направлениям:
1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы Республики Алтай в среднесрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения расходных обязательств в социальной сфере.
Необходимо сформировать реестр расходных обязательств Республики Алтай на 2008 - 2010 годы и обеспечить его практическое применение при формировании и исполнении республиканского бюджета.
При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться исходя из среднесрочных тенденций. В среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов республиканского бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики республики.
2. Повышение результативности бюджетных расходов.
Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.
При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.
Необходимо применять более емко методы программно-целевого планирования, руководствуясь, в частности Законом Республики Алтай "О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Республики Алтай", постановлениями Правительства Республики Алтай "О порядке разработки и реализации целевых программ Республики Алтай", "Об утверждении положения о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ".
3. Повышение роли среднесрочного бюджетного планирования и дальнейшее удлинение его горизонтов.
Формирование и утверждение республиканского бюджета на трехлетний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию.
Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих, в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
В рамках этой работы следует провести оценку объемов публичных обязательств Республики Алтай и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.
При составлении и рассмотрении проектов бюджетов должны учитываться отчеты субъектов бюджетного планирования о результатах использования бюджетных ассигнований.
4. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств (субъектов бюджетного планирования), прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
5. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.
Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Следует обратить особое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, закупки которых должны проводиться на аукционах.
Необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.
Следует расширять практику проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, оказывая организационное содействие принятию совместных решений о проведении торгов по широкому спектру республиканских нужд.
6. Совершенствование управления государственной собственностью.
Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.
Финансирование управления государственной собственностью должно быть ориентировано на ее оптимизацию, определение приоритетных направлений в целях эффективного ее использования, вовлечение объектов в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах общества и граждан.
Бюджетные средства на управление государственной собственностью должны достигать эффекта реализации мероприятий по оптимизации государственной собственности.
В рамках эффективного использования бюджетных средств при управлении государственной собственностью Республики Алтай необходимо:
завершить работу по разграничению государственной, муниципальной собственности на землю;
регулировать вопросы по приватизации земли;
рассмотреть вопрос возможной передачи имущества ряда государственных унитарных предприятий муниципальным образованиям;
рассмотреть вопросы преобразования (акционирования) организаций, продажи предприятий на аукционе;
провести полную инвентаризацию и последующую паспортизацию государственной собственности республики для дальнейшей оценки ее потенциала;
рассмотреть вопросы вовлечения объектов государственной собственности в хозяйственный оборот Республики Алтай, использовать низколиквидные объекты республиканской государственной собственности (незавершенные строительством) для организации нового бизнеса в республике и привлечения инвестиционных ресурсов;
перейти от процессов массовой приватизации к использованию дифференцированных подходов управления (реструктуризация, перепрофилирование, санация, привлечение инвестиционных ресурсов, приобретение имущества в республиканскую государственную собственность), что позволит каждому объекту государственной собственности республики стать полноправным участником социально-экономических отношений;
оптимизировать структуру имущественных и земельных активов, принадлежащих Республике Алтай.
Увеличение доходов от эффективного использования государственной собственности республики и оптимизация расходов на управление ею будут способствовать проведению политики налогового стимулирования республиканских унитарных предприятий, деятельность которых направлена на реинвестирование в реальную экономику, воспроизводство государственного имущества и обеспечение социальной безопасности жизнедеятельности населения Республики Алтай.
7. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий.
Тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, на плановый период в рамках установленных Правительством Российской Федерации предельных уровней должны быть утверждены до принятия Закона Республики Алтай о республиканском бюджете на 2008 - 2010 годы.
8. Обеспечение исполнения расходных обязательств.
В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта республиканского бюджета.
Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.
9. Оптимизация расходов бюджетов всех уровней на территории республики и проведение анализа эффективности всех расходов бюджета.
Необходимо внедрить в практику деятельности государственных органов современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.
Вопросы реструктуризации бюджетной сети необходимо решать комиссионно, с целью устранения поверхностного и даже пренебрежительного отношения к расходам. Без инвентаризации или "генеральной уборки" прежних обязательств будет сложно сконцентрировать расходы на первоочередных, первостепенных направлениях.
Учитывая то, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан, необходимы не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достигнутые результаты по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов.
Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.
Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательному органу, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.
Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов следует продолжить неукоснительное исполнение Концепции реформирования бюджетного процесса в Республике Алтай и Программы реформирования системы управления общественными финансами Республики Алтай на 2006 - 2007 годы.
10. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений.
Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства и не могут быть пересмотрены.
Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.
Основные изменения, которые необходимо внести в нормативную базу, должны быть подготовлены и приняты уже в 2007 году.
Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из местных бюджетов.
11. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.
Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.
Главным распорядителям бюджетных средств следует организовать и начать работу по определению заданий по предоставлению государственных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств на 2008 - 2010 годы в зависимости от цели их функционирования и утвержденных стандартов качества бюджетных услуг.
В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности бюджетного учреждения и суммой выделяемых ему средств.
Следует принять меры по переходу на систему одноканального финансирования в сфере здравоохранения и систему нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования.
Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.
Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
12. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.
Усиление ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики регламентации их деятельности.
При этом необходимо сохранить и усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества.
Такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
Министерству финансов Республики Алтай совместно с Министерством экономического развития и инвестиций Республики Алтай необходимо продолжить проведение эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, и внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
13. Привлечение инвестиций, в том числе из федерального бюджета.
Необходимо обеспечить участие республики в федеральных целевых программах и федеральной адресной инвестиционной программе через разработку и реализацию соответствующих целевых программ Республики Алтай, с постепенным сокращением общего числа республиканских целевых программ, по которым не привлекаются средства федерального бюджета и внебюджетных источников.
14. Постепенный пересмотр приоритетов расходов бюджетов республики с социальных на экономические.
Здесь необходимо обратить внимание, прежде всего, на:
финансовую поддержку федерального центра через разработку и реализацию инвестиционных проектов в области инфраструктуры;
улучшение инвестиционного климата республики через предоставление льгот в части налогов, зачисляемых в республиканский и местный бюджеты и используемых на адресную поддержку объектов социальной сферы.
15. Реструктуризация задолженности перед бюджетами всех уровней.
Для урегулирования кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, пеням и штрафам перед бюджетами различных уровней и внебюджетных фондов, создания условий для финансового оздоровления необходима планомерная действенная работа Правительственной межведомственной комиссии по вопросам реструктуризации.
16. Совершенствование межбюджетных отношений.
Следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств.
Принимаемые меры по совершенствованию межбюджетных отношений должны обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней и предотвратить образование кредиторской задолженности.
17. В целях экономного расходования бюджетных средств расходы республиканского бюджета должны учитывать следующие основные мероприятия по экономии государственных расходов Республики Алтай на период с 2008 по 2010 годы:
проведение инвентаризации и реструктуризации бюджетной сети;
оптимизация численности работников учреждений, содержание которой финансируется за счет средств республиканского бюджета;
анализ условий оплаты труда работников бюджетных учреждений;
обеспечение контроля за соблюдением бюджетными учреждениями лимитов потребления электро- и теплоэнергии;
усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных учреждений;
инвентаризация и проверка законности и эффективности использования зданий, находящихся в республиканской собственности;
уточнение нормативной правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования;
разработка предложений органам местного самоуправления по оптимизации бюджетных расходов и повышению их эффективности.
18. Продолжить работу по оптимизации деятельности государственных учреждений, состоящих на республиканском бюджете.
Субъектам бюджетного планирования:
создать рабочие группы по оптимизации сети подведомственных государственных учреждений и утвердить Положения о них и их состав;
разработать Планы мероприятий по оптимизации сети подведомственных государственных учреждений;
рассмотреть вопросы по оптимизации сети подведомственных государственных учреждений и принять оптимальные решения об интеграции, реструктуризации, в том числе изменении структуры и функций бюджетных учреждений;
представить Правительству Республики Алтай соответствующие предложения - о реорганизации бюджетных учреждений (слиянии, выделении, преобразовании, разделении, присоединении), создании бюджетных учреждений различных типов и видов или их ликвидации, в том числе филиалов и автономных учреждений, а также о передаче бюджетных учреждений в ведение других исполнительных органов государственной власти или в муниципальную собственность;
подготовить проекты штатных расписаний подведомственных государственных учреждений с учетом предложений по оптимизации их структуры и функций и повышения эффективности использования средств республиканского бюджета на планируемый период.