В 2002-2004 гг. в стране проводилась интенсивная работа по реформированию бюджетной системы и межбюджетных отношений. Предлагались разные варианты реформирования. В частности, предусматривалось обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах. В 2004 г. была начата работа по совершенствованию бюджетного процесса. Суть нового подхода можно кратко сформулировать как переход к 6юджетированию по результатам, т.е. финансирование государственных расходов не ради расходов, а ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. Существует мнение, что для достижения этой цели необходимо:
– оптимизировать сеть бюджетных учреждений;
– провести реорганизацию бюджетных учреждений;
– внедрить новые формы финансирования;
– разработать и использовать методы финансирования, ориентированные на результат.
2.2. Бюджетный процесс: сущность и содержание бюджетного процесса.
Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального и региональных (местных) бюджетов.
Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны.
В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дано следующее его определение: "Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением".
Задачами бюджетного процесса являются:
¾ максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к развитому рыночному хозяйству;
¾ определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
¾ установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
¾ согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;
¾ сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
¾ осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
¾ повышение роли перспективного бюджетного планирования, что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;
¾ усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;
¾ автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.
Согласно ст. 151 Бюджетного кодекса РФ в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов).
Участниками бюджетного процессаявляются:
¾ Президент Российской Федерации;
¾ органы законодательной (представительной) власти;
¾ органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
¾ органы денежно-кредитного регулирования;
¾ органы государственного и муниципального финансового контроля;
¾ государственные внебюджетные фонды;
¾ главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
¾ иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
¾ бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.
Организация бюджетного процессана всех уровнях бюджетной системы включает в себя следующие его элементы:
¾ составление проектов бюджетов и представление их на рассмотрение в соответствующие законодательные органы (Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные собрания субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления);
¾ аудит и оценка бюджета;
¾ рассмотрение бюджетов органами законодательной (представительной) власти и их утверждение в форме принятия соответствующего законодательного акта;
¾ исполнение утвержденных бюджетов;
¾ составление отчетов об исполнении бюджетов;
¾ утверждение отчетов об исполнении бюджетов в форме принятия соответствующих законодательных актов;
¾ составление сводов об исполнении консолидированных бюджетов и представление их в вышестоящие органы исполнительной государственной власти (Министерство финансов РФ, Государственный комитет РФ по статистике) для последующего представления в Правительство РФ.
Соответственно составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, составление отчетов об их исполнении, а также составление консолидированных бюджетов относится к компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и соответствующих органов местного самоуправления. Рассмотрение и утверждение бюджетов, а также утверждение отчетов об их исполнении — это прерогатива органов государственной законодательной власти и представительных органов местного самоуправления.
Все элементы бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отображением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование — перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР". В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо Бюджетного кодекса, содержатся в ряде других законов Российской Федерации, законах (решениях представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актах, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерством финансов РФ и субъектов Федерации).
Как было уже отмечено, все этапы бюджетного процесса тесно увязаны между собой. Например, качество новых методов составления бюджета на этапе его подготовки зависит от качества аудита и оценки бюджета, а оно, в свою очередь, зависит от качества данных, полученных в системе бухгалтерского учета.
Бюджет любого уровня принимается как законодательный акт, срок действия которого определяется финансовым (бюджетным) годом. Во многих странах бюджетный год не совпадает с календарным годом и продолжительность всех стадий по ним различна, но для большинства из них бюджетный процесс длится более трех лет, и для этого существует свое экономическое обоснование. На территории Российской Федерации финансовый (бюджетный) год устанавливается в 12 месяцев — с 1 января по 31 декабря. Счетный период включает в себя финансовый год и дополнительный (льготный) период после его завершения, составляющий один месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках бюджета.
Обобщая рассмотренные аспекты содержания бюджетного процесса, можно отметить, что он охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:
¾ составление проекта бюджета;
¾ рассмотрение и утверждение бюджета;
¾ исполнение бюджета;
¾ составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
При этом продолжительность бюджетного процесса по первой и второй стадиям — более года; по третьей — 1 год (с 1 января по 31 декабря); по четвертой — более полугода.
Определение периодичности, сроков представления и форм бюджетной отчетности возлагается на Министерство финансов РФ.
Глава 3. Бюджетный федерализм.
Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделенные управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов. Доля местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но при этом возникает множество вопросов. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? Как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?