7.3. Отсутствие четких правовых норм и механизмов, а также неразработанность методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств.
С помощью бюджета - как через его доходы, так и расходы - государство оказывает воздействие на экономическую и социальную жизнь общества. Эффективность воздействия государственного бюджета по линии формирования его доходов через налоги и другие обязательные платежи - особая проблема, требующая отдельного исследования. Поэтому под эффективностью государственного бюджета далее будет пониматься прежде всего эффективность его расходов.
Сама постановка вопроса о повышенных требованиях к эффективности бюджетных расходов есть следствие влияния на государство рыночных отношений. Причем лишь влияния, а не безграничного перехода государства на рыночные отношения, поскольку, как было отмечено, оказываемые им социальные услуги населению в основном должны быть бесплатными. Хотя эта "бесплатность" весьма относительное понятие. Так, например, услуги государства по линии выплаты пенсии пенсионерам - это то, что было заработано ими в то время, когда они трудились полноценно и эффективно, но всей суммы заработной платы не получали. Кстати, для любого государства, в политике которого присутствует хотя бы минимальный социальный элемент, нормально аккумулировать часть ВВП и национального дохода в государственной бюджет, чтобы позднее передавать тем, кто потерял способность указанный доход создавать.
Эффективность бюджетных расходов - более широкое понятие, включающее в себя помимо экономических социальные и политические оценки. Поэтому измерить их эффективность такими количественными показателями, как затраты и прибыль, невозможно и нереально. Нельзя измерить эффективность бюджетных расходов и в рамках короткого периода. Применение для оценки эффективности финансирования бюджетных расходов на социальную сферу критериев рыночного корпоративного сектора экономики - "здесь и сейчас прибыль" - является не только неприемлемым, но и нелогичным. Например, эффективность бюджетных расходов на образование, т. е. вложение государственных денег в человека, требуется для сохранения и благополучия нации, а также обеспечения жизнеспособности страны в будущем. Это касается фундаментальных научных исследований и здравоохранения. Недофинансирование государством вышеназванных отраслей социальной сферы и науки сегодня - это разрушение не только интеллектуального, научно-технического потенциала, но и культурно-нравственной основы нации. Это, наконец, неполноценное потомство, вырождение населения завтра.
Характер и сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов и государственного бюджета в целом выражается в том, что их показатели увязываются с той экономической и социальной ролью, которую бюджет играет в обществе. Если смотреть "сверху вниз", то государственный бюджет выступает как один из важнейших макроэкономических показателей, связанных с объемом ВВП, объемом инвестиций, реальными доходами населения, соотношением экспорта и импорта, с динамикой инфляции, курса рубля и т. д. Существенное значение имеет и наличие дефицита и профицита бюджета, государственного долга и т.д. Поскольку, как отмечалось выше, в оценках показателей эффективности бюджетных расходов велика доля политических элементов, то большое значение имеет рассмотрение проектов составленных бюджетов в законодательных (представительных) органах власти. Особенно важно, чтобы в решениях этих органов правильно сочеталось мнение широких слоев населения о текущих делах, их предложения по перспективному развитию страны и ее регионов. Другими словами, при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджета в целом важно учитывать общественное мнение, так как именно широкие слои населения являются конечными потребителями предоставляемых государством бесплатных социальных услуг.
По вышеназванным макроэкономическим показателям эффективности государственного бюджета можно говорить о его роли как инструмента государственного регулирования экономики и социальной сферы. Но различные макропоказатели имеют разную динамику. Это означает, что возникает некая неопределенность в измерении эффективности бюджетных расходов. К тому же общие макропоказатели носят в основном информативный и аналитический характер, их невозможно увязать с действиями конкретных лиц, с чьей-то персональной ответственностью, трудно даже увязать с деятельностью какого-либо одного государственного учреждения. Вместе с тем на практике государственный бюджет выступает как финансовый план конкретного использования государственных средств. Именно при реализации этого плана возникает необходимость определения эффективности бюджетных расходов, связанной с решением вопросов: на что в конечном счете были истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между конечными результатами и произведенными расходами? И здесь важнейшее значение приобретает персональная и институциональная ответственность за расходование бюджетных средств.
Но сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов не должна служить основанием для того, чтобы этими вопросами не заниматься. Опыт бюджетного процесса во многих странах показывает, что вполне возможно создать целостную и работающую систему оценки результативности бюджетных расходов. России этот опыт еще нужно приобрести.
Начавшаяся бюджетная реформа нацелена на решение этих вопросов. В постановлении Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которую поручено выполнить министерствам финансов, экономического развития и торговли РФ. Ни у кого не вызывает сомнения практическая значимость разработки методических указаний и правовых норм и механизмов для оценки эффективности бюджетных расходов, ибо без этого невозможно определить приоритетные направления расходования государственных денег, обеспечить целевое, рациональное и экономное их использование, осуществить контроль за ними. Решение этих задач требует четкой понятийной определенности.
Во многих нормативных правовых актах об оценке результативности (эффективности) бюджетных расходов выделяются понятия "нецелевое", "рациональное" и "экономное" использование государственных бюджетных средств. При этом понятие нецелевого использования бюджетных средств более или менее охарактеризовано в Бюджетном кодексе РФ (ст. 289) и нормативных актах Министерства финансов РФ как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием. Однако вопрос о толковании понятий рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен.
На практике под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели эффективности и рациональности использования бюджетных средств не всегда совпадают.
Возможны следующие варианты их оценки:
- вариант первый - рациональное и эффективное (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств);
- вариант второй - рациональное, но неэффективное (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается);
- вариант третий - нерациональное, но эффективное (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но он не является наилучшим среди имеющихся);
- вариант четвертый - нерациональное и неэффективное (кроме того, что выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств).
В то же время, если соблюдение установленного Бюджетным кодексом РФ (ст. 34) принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность только частный случай эффективности. Ничего не сказано в кодексе и о показателях эффективности и порядке их определения.
Из-за несовершенства законодательства, отсутствия четких правовых норм и механизмов, а также неразработанности методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств очень часто происходит подмена показателя эффективности принципом целевого использования указанных средств. Признано, что коль скоро никакого нарушения целевого назначения бюджетных средств не допущено, то и само использование этих средств считается эффективным. Все это говорит о необходимости пересмотра формулировок соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ (ст. 34 и 289).