В условиях рыночных отношений важным условием для оценки эффективности использования бюджетных средств и определения путей ее повышения является совершенствование методов планирования и финансирования бюджетных расходов. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов финансирования бюджетных расходов. Поэтому проводимая в стране бюджетная реформа предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование). Дело в том, что существующее до сих пор так называемое "сметное планирование" бюджетных расходов, при котором за основу берутся отчетные данные по этим же статьям расходов за прошлый год, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают как результат, а в таких условиях становится невозможным определить эффективность финансирования бюджетных расходов. Сметный порядок планирования бюджетных расходов позволяет обеспечить целевое расходование средств и сопоставить плановую и фактическую суммы финансирования. Эти факты, разумеется, полезны в рамках нынешней системы планирования и финансирования, но не имеют почти никакого отношения к определению эффективности бюджетных расходов. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколько угодно долго.
В этой связи требуется значительное расширение горизонта бюджетного планирования в РФ. В последние десятилетия в большинстве развитых стран накоплен положительный опыт перехода к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию. Они добились хороших результатов в среднесрочном финансовом, в т.ч. бюджетном, планировании на 5 лет и увеличивают этот срок до 7 лет и более. В России, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 174), принят трехлетний срок для таких разработок, но конкретные их показатели не публикуются и оценить их невозможно.
Дело в том, что в рамках ежегодного бюджета фактически невозможно определить эффективность бюджетных расходов, т. к. почти все значимые экономические и социальные процессы происходят в более длительный период. При разработке проекта годового бюджета, с учетом уже сложившихся тенденций, необходимо, по возможности, определить также их перспективные изменения в экономике и социальной сфере страны. Годовой бюджет, являясь главным оперативным инструментом распределения и использования государственных финансовых ресурсов по выбранным текущим направлениям, одновременно должен формироваться как часть плана-прогноза, в рамках которого определяются векторные приближения к каким-то ранее поставленным целям.
После накопления практического опыта среднесрочного финансового и бюджетного планирования в России предусматривается решение задачи утверждения законом перспективного финансового плана страны (т. е. необходимо придать ему статус трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов.
Вариант первый - утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год.
Вариант второй - утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).
Оба варианта обеспечивают реализацию преимуществ перспективного, в т.ч. среднесрочного, бюджетного планирования. Например, основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджета, хотя есть мнение, что в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким и это, в свою очередь, не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного закона о бюджете. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования. Однако при этом варианте не исключено возникновение трудностей в их увязке друг с другом.
Среднесрочное бюджетное планирование (3-5 лет) позволяет существенно улучшить ситуацию с определением эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов - неопределенность результатов финансирования. Вот почему одно из перспективных направлений бюджетной реформы в стране - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования использование программно-целевого метода планирования бюджетных расходов исходит из необходимости направления государственных денег на достижение общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов (главных распорядителей, распорядителей и получателей) бюджетных средств с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента.
Вопросы эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем. Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. В условиях рыночных отношений роль государственного финансового контроля многогранно возрастает, он становится важнейшей управленческой функцией любого государства и обязательным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы страны. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение - залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.
Программа перехода на рыночные отношения в России, основанная на либерально-монетаристском подходе, послужила также основанием для поспешного упразднения отдельных звеньев государственного финансового контроля и резкого его ослабления. Экономические реформы с самого начала осуществлялись в условиях ослабления, а порой и полного отсутствия государственного контроля. В результате ускоренными темпами возросло число таких правонарушений и экономических преступлений, как незаконность приватизации государственной собственности, растраты и хищения, разбазаривание и воровство в особо крупных размерах государственных средств, а также нецелевое использование государственных бюджетных и внебюджетных средств и т.д. Так, например, анализ процессов приватизации государственной собственности в РФ за 1993 - 2003 гг., проведенный Счетной Палатой РФ по итогам проверки, показывает, что в ходе приватизации получили широкое распространение новые для России виды экономических преступлений: подделка ценных бумаг, мошеннические операции с ваучерами, недобросовестные рекламные кампании, организация "финансовых пирамид" и др. Из-за ослабления и отсутствия государственного контроля сформировались условия, позволяющие проводить операции по "отмыванию" "теневых" капиталов, передаче значительной части государственного имущества в собственность криминальных структур, что усиливает их влияние на различные сферы экономики и политической жизни. Всего в указанный период было выявлено 52938 преступлений, связанных с приватизацией.
К сожалению, число вышеперечисленных экономических преступлений продолжает расти по сей день. Одна из причин этого, на наш взгляд, заключается и в том, что до сих пор не принят общий федеральный закон о государственном финансовом контроле. Вследствие этого отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, недостаточно четко разграничены функции субъектов контроля. Все это заметно затрудняет работу государственных контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Следовательно, без совершенствования законодательства, принятия и упорядочения правовых нормативных актов по организации государственного финансового контроля и, что самое главное, без неукоснительного их исполнения невозможно бороться с экономическими преступлениями и добиться реальных успехов в деле повышения эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов.
Таким образом, проблема эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов весьма многогранна, она охватывает широкий круг вопросов научно- теоретического, социально-политического, правового, методического, практического характера. Данная проблема должна решаться в первую очередь за счет использования новых форм и методов бюджетного планирования и финансирования (бюджетирование, среднесрочное бюджетное планирование, применение программно-целевого метода планирования бюджетных расходов и др.), разработки методических указаний, правовых норм и механизмов по определению показателей результативности расходования бюджетных средств, а также усиления и ужесточения государственного финансового контроля. Вместе с тем хотелось бы особо подчеркнуть, что реальное решение обозначенной проблемы возможно только в условиях повышения роли государственного регулирования и изменения курса социально-экономической политики современного российского государства.