3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Мнения о необходимости повышения эффективности государственного финансового контроля высказывались не раз и с газетных полос, и в беседах за «круглым столом» казахстанских и международных конференций разного уровня. Объяснение тому простое. Именно контрольная деятельность государства в сфере финансов — один из наиболее действенных инструментов, призванных в рыночных отношениях обеспечивать эффективность управления государственными финансовыми ресурсами.
Речь идет об обеспечении прозрачности формирования госбюджета и его использования, укреплении финансовой дисциплины и эффективном управлении финансовыми ресурсами государства (включая организацию системы управления финансовой и хозяйственной деятельностью госорганов, организаций с участием государства или связанных с деятельностью государства).
Чтобы правильно расставить акценты, уместно сказать, что никто не предлагает начинать с чистого листа. Со времени обретения независимости в республике идет работа по созданию отвечающей требованиям рыночной экономики системы государственного финансового контроля. Наработан определенный опыт. Но не обошлось без просчетов. И к настоящему времени конкретизировался ряд проблем, связанных с повышением эффективности деятельности государственных органов финансового контроля, укреплением правовой и совершенствованием методологической основы их функционирования. Образованный в 1996 году Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, в соответствии с положениями Конституции является одним из самых важных звеньев системы государственных органов власти. Согласно Бюджетному Кодексу Счетному комитету законодательно придан статус высшего органа финансового контроля Казахстана. И Счетный комитет подтверждает конкретными делами этот высокий уровень. Так как именно в сфере внешнего финансового контроля за исполнением местных бюджетов на настоящий момент существует ряд проблем законодательного характера. Счетный комитет принимает самое активное участие в решении этих проблем. Функционирование в условиях реформирования финансовой системы страны требует адекватного совершенствования методологической базы государственного финансового контроля. Так, Счетным комитетом в целях реализации принятых стандартов контроля разработаны и утверждены Правила планирования, проведения контрольных мероприятий и оформления заключений и постановлений Счетного комитета. В настоящее время подготовлен проект Методических рекомендаций по осуществлению контроля эффективности. Планируется разработка рекомендательных документов по проведению финансового контроля, контроля качества и других документов. Счетный комитет РК разработал проект Стратегии развития государственного финансового контроля Республики Казахстан до 2010 года. Данный проект обсужден на круглом столе, проведенном с участием представителей Парламента, Правительства, международных экспертов, а также ученых. По результатам обсуждений принята резолюция по одобрению проекта. Реализация Стратегии направлена на построение эффективной системы государственного финансового контроля и обеспечит: 1. создание современной, всеобъемлющей и единой системы государственного финансового контроля (исключение элементов дублирования и параллелизма полномочий и функций государственных органов внутреннего финансового контроля); 2. соответствие правовой, нормативной, методологической и ресурсной базы государственного финансового контроля международным стандартам; 3. повышение качества контрольных мероприятий (в том числе путем информатизации органов финансового контроля). Концепция определяет долгосрочные приоритеты и ключевые направления развития системы государственного финансового контроля. Она будет способствовать укреплению финансовой дисциплины, прозрачности и высокой результативности формирования и использования государственных ресурсов. В концепции отмечено, что достижение положительных результатов в экономическом реформировании Казахстана и необходимость обеспечения устойчивости социально-экономического развития страны требует дальнейшего углубления реформ на уровне отдельных направлений государственной политики. Реформирование государственного финансового контроля, в свою очередь, должно стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе экономических реформ. Ведь именно контрольная деятельность государства в сфере финансов — один из наиболее действенных инструментов, в рыночных отношениях обеспечивающий эффективность управления государственными финансовыми ресурсами. Концепцией определено, что в условиях рыночной экономики институт государственного финансового контроля обретает новые задачи, содержание и инструменты. Все большее значение играет проводимый независимо от исполнительной власти внешний финансовый контроль, являющийся неотъемлемым атрибутом реализации демократических принципов управления экономикой. Проведение внешнего финансового контроля позволяет представлять независимую, объективную и достоверную информацию Главе государства, парламентариям, государственным органам и широкой общественности о том, насколько эффективно осуществляется управление государственными финансовыми ресурсами. Особая роль в системе госфинконтроля отводится внутреннему контролю, осуществляемому исполнительной властью в целях предупреждения и пресечения нарушений, улучшения финансовой дисциплины.
Реформирование системы государственного финансового контроля предлагается провести в два этапа: первый 2006-2007 годы, второй 2008-2010 годы. Это должно стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе экономических реформ. В числе первоочередных задач повышение статуса и институциональное укрепление органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, оптимизация их структуры. Предполагается четкое разграничение функций и полномочий госорганов, осуществляющих внешний и внутренний контроль. Исполнение намеченного приблизит нашу страну к международным стандартам в области государственного финансового контроля. Но главной целью первого этапа реформирования, должно стать усиление независимости высшего органа финансового контроля. Уже в ближайшее время целесообразно обеспечить функциональную, организационную и финансовую независимость Счетного комитета. И, конечно, необходимо обеспечение его штатной численностью, достаточной для формирования полного, объективного и достоверного отчета об исполнении республиканского бюджета и относительно процесса управления государственными финансовыми ресурсами в целом. Успешная реализация Стратегии предполагает создание следующей вертикальной структуры государственного финансового контроля (приложение Б). Идей по совершенствованию системы государственного финансового контроля высказано немало. Одна из них предполагает реорганизацию Комитета финансового контроля и государственных закупок МФ РК путем выделения из его состава Комитета государственных закупок с передачей функций в области финансового контроля Счетному комитету. В рамках реорганизации предполагается создание Комитета государственных закупок Минфина и одновременно структурного подразделения (управления или департамента), которое будет осуществлять координацию служб внутреннего контроля. При этом за счет проведенной реорганизации должна увеличиться численность Счетного комитета. В дополнение в регионах страны должны быть сформированы территориальные подразделения Счетного комитета, которым следовало бы сосредоточить свои усилия на осуществлении контроля за использованием средств республиканского бюджета в виде трансфертов и субвенций.
Эксперты и аналитики, с которыми пришлось обсуждать предложения по реформе системы государственного финансового контроля, убеждены: осуществление предлагаемых мер позволит повысить эффективность системы государственного финансового контроля, сократит расходы на содержание аппарата, повысит качество контрольных мероприятий и обеспечит их соответствие международным стандартам. Конечно, возможны соответствующие изменения и дополнения в некоторые законодательные акты, регулирующие сферу государственного финансового контроля. Немаловажную роль должна сыграть разработка законопроекта о Счетном комитете. Главное, чтобы в этом законе была прописана, во-первых, независимость Счетного комитета, что позволит давать объективную оценку работе Правительства. Во-вторых, необходим принцип подотчетности Счетного комитета. Наконец, надо максимально расширить полномочия по осуществлению внешнего финансового контроля. Несомненно, принятие закона о Счетном комитете позволит значительно повысить прозрачность нашего бюджета, эффективность формирования и использования средств налогоплательщиков. Развитие независимого внешнего государственного финансового контроля - одно из стратегических направлений повышения эффективности системы государственного управления. Председателем Счетного комитета также отмечены основные проблемные аспекты исполнения расходов республиканского бюджета, в числе которых: сохранение низкого уровня финансовой дисциплины, отрицательно сказывающегося на эффективности освоения бюджетных средств, в том числе целевых инвестиционных трансфертов; отсутствие полноценного мониторинга финансового состояния и платежеспособности юридических лиц, получивших гарантированные государством займы. Кроме того, Счетный комитет принял решение разработать методологические документы и использовать их для проведения пилотных контрольных мероприятий, а также презентовать их государственным институтам финансового контроля. Высший орган финансового контроля (ВОФК). Деятельность его регламентируется специальным законодательством, в некоторых странах даже конституционными законами. В целях обеспечения высокого качества контрольных мероприятий ВОФК также на систематической основе проводится работа по повышению квалификации работников аппарата, которые принимают участие в международных, региональных программах обучения аудиторов. В настоящее время прорабатывается вопрос создания Регионального центра обучения работников государственных органов финансового контроля. Счетный комитет принимает активное участие в процессе совершенствования системы государственного финансового контроля, выступая инициатором принятия новых нормативных правовых актов, а также внесения изменений и дополнений в действующие акты. К примеру, Счетный комитет является одним из разработчиков Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Благодаря активному участию Счетного комитета в разработке и обсуждении проекта Бюджетного кодекса, его статус, компетенция, полномочия и функции значительно расширены и приведены в соответствие с международными стандартами. Так, Счетный комитет определен высшим органом финансового контроля Республики Казахстан. Новое бюджетное законодательство, а также необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля в Казахстане требуют определения и успешной реализации долгосрочных перспектив развития. Ассоциация органов внешнего финансового контроля Республики Казахстан, созданная по инициативе Счетного комитета в апреле 2005 года, в состав которой вошли ревизионные комиссии Маслихатов, способствует повышению эффективности работы Маслихатов, улучшению координации деятельности, обмена опытом, дальнейшему совершенствованию нормативно- правовой и методической базы органов внешнего контроля. Цель структуры – объединить усилия высших органов финансового контроля и ревизионных комиссий Маслихатов всех уровней. Таким образом повысить эффективность государственного финансового контроля республики. Ассоциация будет участвовать в разработке нормативных правовых актов, совершенствовать стандарты и методическую базу государственного финансового контроля. И самое главное, Ассоциация – это начало создания единой, всеобъемлющей, отвечающей требованиям международных стандартов системы государственного финансового контроля Республики Казахстан, в которой одно из значимых мест займут ревизионные комиссии маслихатов. Отрицательно влияет на финансовый контроль с позиций формирования единой системы государственного финансового контроля несогласованность в действиях контрольных органов и отсутствие четкого распределения управленческих функций по вертикали. На практике проверки контролирующих органов у некоторых администраторов бюджетных программ зачастую сменяют одна другую, и это отрицательно сказывается на основной деятельности организации, эффективности исполнения государственного бюджета. Необходимо отработать систему взаимного признания результатов проверок и согласования периодичности и сроков контрольных мероприятий. Ведь предмет контроля один – государственный бюджет и цель контролирующих органов одна – проверка на соответствие законодательству Республики Казахстан.К нереализованным в полной мере полномочиям ревизионных комиссий, установленных Бюджетным Кодексом, можно отнести выполнение анализа актов проверок органов внутреннего контроля и выработки рекомендаций по повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением местного бюджета.Внутренний контроль за исполнением областного бюджета выполняет в соответствии с Кодексом территориальные управления Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан, штатная численность которых составляет порядка 70 профессиональных исполнителей в каждой области. Анализ материалов при этом выполняет один освобожденный депутат – председатель ревизионной комиссии. При существующей диспропорции это направление работы ревизионными комиссиями выполняется не в полном объеме.
С увеличением государственного бюджета и его социальной направленности, очень важно при контроле за его исполнением больше внимания уделять повышению требований по эффективности и результативности исполнения бюджетных программ.Если раньше упор делался на ресурсы (экономия, недопущение роста кредиторской задолженности, государственные закупки), то сейчас бюджетное законодательство предъявляет требования к повышению результативности бюджета. Можно на одинаковый объем государственных закупок затратить реальную и завышенную сумму. Ведь победителя определяют по наименьшей представленной на конкурс цене. Проведение рыночного мониторинга и анализа цен при этом законодательством не предусматривается.
Есть примеры, когда детская вакцина казалось закупленная по наименьшей и более выгодной цене, чуть не явилась источником трагедии . Не всегда цена соответствует качеству закупаемого товара или услуг. Поэтому оценка эффективности использования бюджетных средств не просто актуальна, но жизненно необходима. Вместе с тем, в соответствии с Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» к компетенции маслихата относится контроль за исполнение экономических и социальных программ. На практике, проверяя исполнение бюджета, ревизионная комиссия параллельно анализирует исполнение принятых соответствующих региональных программ, дает оценку их эффективности. При таком методе проверяется результативность бюджета, что закладывается при его разработке и как он исполняется. Для более качественной оценки эффективности необходимо разработать единые стандарты и показатели результативности для всех администраторов и ревизоров и оценивать деятельность администраторов бюджетных программ по единым критериям. А пока получается бюджет один, а методики оценки различные.
Счетным комитетом разработаны методические рекомендации по осуществлению контроля эффективности за республиканским бюджетом. Постановлением Правительства Республики Казахстан утверждены Правила проведения оценки эффективности бюджетных программ для внутреннего контроля. Для ревизионных комиссий такого единого нормативного документа нет. Выходом из создавшейся ситуации может стать дополнение Бюджетного Кодекса в части того, что вышеназванные документы обязательны для исполнения ревизионными комиссиями Маслихатов.
На практике оценка эффективности начинается с анализа Паспорта бюджетной программы (приложение В). Но по Паспорту, возможно, произвести оценку количественных показателей, так называемых прямых показателей. Конечный результат или качественный показатель, характеризующий, достижение администратором целей государственной политики в процессе исполнения бюджета, возможно, получить, проанализировав весь путь государственных финансовых потоков: бюджет – администратор бюджетной программы – получатель государственных услуг. Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, предполагает качественное удовлетворение потребностей получателя государственных услуг.