В начале статьи мы обратили внимание на то, что разделение бюджетов по уровням связано с существенными различиями между органами власти их исполняющими, их подчиненностью друг другу и степенью самостоятельности. Данный факт является принципиально важным, поскольку местные органы власти – это не только органы власти муниципалитетов, но и, в частности, районных (район в составе субъекта федерации) и поселковых (поселок в составе района или муниципалитета) администраций. Однако в силу того, что органы управления районов являются фактически структурными подразделениями администраций субъектов федерации, их (районов) денежные фонды, полагаю, следует учитывать в составе того уровня бюджетной системы РФ к которому относятся субъекты федерации, то есть субфедерального.
В свою очередь муниципалитеты в соответствии с действующим законодательством являются независимыми от института государственной власти образованьями и поэтому занимают собственный, обособленный от других, уровень в административно-территориальном устройстве РФ, и соответственно в бюджетной системы России.
В результате, поскольку в настоящее время в РФ не ведется централизованный сбор сведений[5] о регионах, никто в стране не владеет точной информацией о составе последнего уровня бюджетной системы РФ – уровня, который занимают бюджеты, исполняемые муниципальными органами власти. По расчетам автора, в 57 субъекте федерации, по которым удалось собрать информацию, насчитывается 4 501 официально зарегистрированное муниципальное образование. Однако, если вычесть псевдомуниципалитеты, цифра уменьшится. Для этого требуется провести отдельное исследование регионального законодательства.
Как следствие отсутствия названной информации в современной отечественной литературе существуют разные точки зрения относительно внутреннего строения местных органов власти, причем идея разделения их между разными уровнями бюджетной системы (субфедеральным и муниципальным) нигде не присутствует, в частности:
· по состоянию на 1.01.96 г. в третий уровень бюджетной системы страны входят 650 бюджетов городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, 325 бюджетов районов городских, 1 868 консолидированных бюджетов районов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения, в том числе, районные бюджеты районов, 437 бюджетов городов района, 2 022 бюджетов поселков и 24 307 бюджетов сел [1, стр. 138];
· «Государственная бюджетная система РФ включает … и около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских)» [2, стр. 74];
· звеньями бюджетной системы РФ являются, в том числе «… бюджеты местных административно-территориальных образований — районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов» [3, стр. 9];
· в третий уровень бюджетной системы России входят бюджеты местных административно-территориальных органов – районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов [4, стр. 31];
· бюджетная система РФ объединяет, в том числе «… и десятки тысяч местных бюджетов нижестоящего уровня» [5, стр. 281];
· бюджетная система РФ состоит из трех уровней… третий уровень – местные бюджеты [6, стр. 301];
· бюджетная система России состоит из … и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты [7, стр. 36];
· бюджетная система РФ включает: … и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты) [8, стр. 21].
Обращаю внимание на активное использование в приведенных примерах словосочетания «местные бюджеты». Считаю этот термин неприменимым при анализе бюджетной системы. Дело в том, что под местными бюджетами подразумеваются денежные фонды местных органов власти, но как мы отметили выше, не все они являются муниципалитетами и, соответственно, не все из них имеют денежный фонд в виде бюджета. Часть местных органов власти находится на сметном финансировании и поэтому когда употребляется термин «местные бюджеты», то имеются в виду как бюджеты, так и сметы. Но при анализе бюджетной системы нам нужна информация о денежных фондах только муниципалитетов, то есть их бюджетов. Поэтому при упоминании нисшего уровня бюджетной системы предлагаю употреблять термин либо «муниципальный бюджет», либо «бюджет местного самоуправления».
В администрации Президента РФ также не знают точного количества муниципальных образований – то ли 12 тыс., то ли 14 тыс.[6]
Что касается Росстатагентства РФ, которое владеет сведениями об административно-территориальном устройстве страны, то статистики не выделяют муниципальные образования среди местных органов власти, называя по состоянию на 1.01.98 только количество районов (1 868), городов (1 095), городских районов (322), поселков городского типа (1 963), сельских населенных пунктов (24 456)[7].
Неразбериха с муниципалитетами – это не единственное замечание к строению бюджетной системы России. Повторюсь: бюджетная система государства в целом соответствует административно-территориальному устройству страны[8], копирует ее, поскольку каждый орган власти для надлежащего выполнения своих функций должен быть наделен денежным фондом, исполняемым в виде бюджета или сметы. Поэтому мы обращаем внимание на существование в РФ органов управления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и Союза России и Беларусь и, соответственно, их денежных фондов.
В силу специфики своего образования и функционирования, а также отсутствия соответствующих полномочий в сфере управления своей территорией и финансами, полагаю, что денежный фонд ЗАТО нельзя отнести ни к уровню субъекта федерации, ни к уровню муниципальных органов власти. Хотя органы власти ЗАТО – это самые что ни на есть местные органы власти.
Если провести аналогию то, как в составе субъекта федерации может быть районное звено управления территорией, так и ЗАТО является подобием района в составе непосредственно федерального уровня, поскольку органы управления ЗАТО подчиняются федеральным министерствам (Минобороны и Минатому), а также не имеют должной независимости в бюджетной сфере: они существуют на основании сметы, а не бюджета. Более того, собираемые на их территории налоги, не делятся с бюджетом того субъекта федерации, где это ЗАТО расположено, а исполнение денежного фонда ЗАТО производится Федеральным Казначейством (см. ст. 142 БК РФ). Еще один аргумент в пользу сделанного утверждения – то, что в составе сметы ЗАТО могут быть секретные статьи расходов, а это прерогатива исключительно федерального бюджета (см. ст. 36, 209 БК РФ). По официальным данным в 1999 г. в РФ насчитывалось 32 образования [9, стр. 31], по другим сведениям в 1997 г. их было 36 [1, стр. 135].
Также в составе федерального уровня бюджетной системы считаю необходимым особо выделить расходы на содержание инфраструктуры закрытого административно-территориального образования космодром «Байконур» (г. Ленинск, Казахская Республика), чья особенность в том, что город расположен на территории иностранного государства, взятой в аренду Российской Федерацией, а если говорить точнее – одним из федеральных органов власти.
Вместе с тем, необходимо отметить нарушение бюджетной логики. Бюджетным Кодексом РФ предусматривается, что «в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории» (ст. 142). Но ведь ЗАТО не является ни субъектом федерации, ни муниципалитетом, поэтому оно не имеет права ни вводить, ни взимать региональные и местные налоги.
Другая бюджетно-финансовая особенность ЗАТО состоит в том, что при финансировании государственного оборонного заказа предприятия, выполняющие данный заказ, производят отчисления в денежный фонд ЗАТО в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость заказа. Эти средства имеют целевое назначение – дополнительное финансирование программ в области экологии и здравоохранения. Фактически речь идет о предоставлении ЗАТО косвенных, дополнительных к основному финансированию, трансфертов из федерального бюджета.
Остается еще одно звено в перечне населенных пунктов, находящихся в ведении федерального уровня власти, никогда прежде не упоминавшееся при анализе бюджетной системы РФ. Это порядка 10 тыс. военных городков, эксплуатируемых Министерством обороны по всей территории страны[9]. Там проживают семьи военнослужащих, военные пенсионеры и в отдельных случаях сторонние гражданские лица. В этих городках имеется более 260 тыс. зданий и сооружений, проложено около 119 тыс. км инженерных сетей. На их содержание в 1999 г. требуется более 20 млрд. рублей. Данная сумма сопоставима с годовыми расходами 7-10 среднестатистических субъектов федерации, а количество военных городков превышает треть от количества населенных пунктов в России. Названные цифры свидетельствуют о большой значимости населенных пунктов – военных городков – в жизни страны и соответственно необходимости учета этого факта в бюджетной системе.
Военные городки Министерства обороны, являясь местными органами власти, не имеют статуса муниципалитетов, а их органы власти – комендатуры – действуют на основе смет, утверждаемых в составе расходов федерального министерства (Минобороны) в рамках федерального бюджета.
В связи с этим, полагаю, что денежные фонды комендатур – местных органов власти военных городков – следует особо выделять в составе федерального уровня бюджетной системы России.