Очень важно отметить, что органы власти военных городков имеют возможность привлекать для решения своих задач бесплатный труд военнослужащих срочной службы, начиная от уборки территории, кончая строительными работами. Этот факт необходимо учитывать при анализе смет, поскольку в отчете об исполнении сметы военного городка могут быть не отражены в полном объеме все выполненные хозяйственные работы.
Отдельную проблему представляет передача военных городков, надобность в которых отпала, в ведение гражданских властей, то есть переход денежных фондов органов власти населенных пунктов с одного уровня бюджетной системы на другой: с федерального на муниципальный или субъекта федерации.
Например, в военном городке «Сланцевый рудник» (Саратовская область, Озимский район) располагался 437 вертолетный полк. После ликвидации части военные из городка ушли. Однако около полутора тысяч жителей в городке остались, в том числе 260 школьников, под школу которым был переоборудован бывший штаб части. Телефонной связи в городке теперь нет, а в зимнее время откапывать из под снега автомобильную и железную дороги некому. Прежде это делали солдаты, то есть бесплатно.
Военный городок перешел в ведение органов власти Озимского района без какой бы то ни было компенсации со стороны военных[10]. Если в городке были бы крупные налогоплательщики, то городок вполне мог бы получить статус муниципалитета и сам себя содержать, а поскольку у бывшей воинской части нет собственной налоговой базы (а есть только здания и коммуникации, требующие содержания, не говоря уже о потребностях населения), то районным властям придется изыскать в своем бюджете средства на финансирование «нового», незапланированного населенного пункта.
Еще один нюанс бюджетной системы – это учет мест расположения воинских частей и мест содержания заключенных[11]. С одной стороны, армия и тюрьмы – это бюджетные учреждения, полностью финансируемые из федерального бюджета по смете, с другой – места компактного проживания лиц, ущемленных в своих гражданских правах и обремененных некоторыми обязательствами перед государством и обществом. Кроме того, войсковые части могут менять места своей дислокации в отличии от обычных населенных пунктов. На этих территориях нет налогоплательщиков и сопутствующих служб и органов правопорядка в привычном виде. Таким образом это населенные пункты, существующие в виде бюджетного учреждения. В связи с этим считаю, что сметы на их содержание не следует особо выделять в составе федерального уровня бюджетной системы.
Теперь перейдем к теме, которая связана с формированием Союзного государства и со временем вероятно окажет большое влияние на финансы органов власти России и, соответственно, на ее бюджетную систему. Автор выделил бюджет Союза России и Беларуси в отдельный, межгосударственный уровень бюджетной системы РФ. Дело в том, что Союз является достаточно независимым от российских властей образованием – утверждение и исполнение его бюджета осуществляется собственными представительными и исполнительными органами власти, соответственно.
Денежный фонд у Союза России и Беларуси один – бюджет. Внебюджетных фондов у Союза нет. В связи с этим, бюджет – это единственный инструмент достижения Союзом своих целей, и именно поэтому он заслуживает самого пристального внимания.
Бюджет Союза – это действительно бюджет, а не смета или просто деньги на счете. Дело в том, что бюджет Союза проходит все стадии бюджетного процесса: разработку, утверждение и исполнение. Принимается бюджет на сессии парламентского собрания Союза России и Беларуси практически по той же процедуре, что и федеральный бюджет. Разработка и исполнение союзного бюджета возложены на исполнительный комитет Союза. Необходимо отметить, что бюджет Союза построен по проектному принципу. То есть из бюджета финансируются только расходы на реализацию конкретных проектов, а не расходы текущего характера, например на содержание какого-либо объекта. Проектный принцип построения бюджета предполагает начало и окончание проекта, наличие четких критериев достижения целей проекта и соответственно возможность контролировать эффект от финансирования проекта.
Бюджет Союза формируется сбалансированным, без дефицита[12]. В доходной части всего один источник – перечисление взносов от стран-участниц. Однако не исключено, что со временем у Союза появятся новые источники доходов. Ими могут стать и плата за сдачу в аренду помещений, и дивиденды по акциям, принадлежащим межгосударственному объединению. Согласно существующим требованиям выделение средств из бюджета Союза негосударственным коммерческим организациям осуществляется только при условии обеспечения участия Союза в уставном капитале финансируемых организаций[13]. Это требование может быть оформлено в виде передачи по номинальной стоимости в собственность Союза акций на сумму финансирования из бюджета.
Вместе с тем, следует признать, что формирование союзного бюджета не идеально. Во-первых, требование о передаче в собственность Союза акций по номинальной стоимости не всегда – с учетом структуры акционеров, состояния предприятия и конъюнктуры на рынке ценных бумаг – может быть оправданным. Во-вторых, это же требование в одном из разделов совершенно игнорируется[14], поскольку предполагается уже не передача акций, а их покупка. В третьих, в документе не отражено последующее использование результатов реализации проектов, их распределение между странами. В-четвертых, – но эта традиция существует еще с советских времен – в одном из проектов было «учтено также ожидаемое недофинансирование[15]…». Кроме того, не прописана заемная политика Союза.
Еще одна проблема союзного бюджета связана с порядком перечисления в него взносов из федерального бюджета. Органы управления Союзом предложили достаточно естественный и простой принцип перечисления средств: ежемесячные плановые перечисления в размере одной двенадцатой от долевого взноса стран-участниц. Однако применительно к РФ это неосуществимо, поскольку финансирование из федерального бюджета зависит от двух непредсказуемых факторов: наполняемости федерального бюджета и ежеквартальных постановлений Правительства РФ, распределяющих квартальные и месячные лимиты бюджетных назначений. В результате получается, что поэтапное перечисление сумм российского взноса невозможно планировать. Поэтому также произвольными, не поддающимися существенному планированию, оказываются и расходы из бюджета Союза.
Соответственно высок риск недофинансирования инвестиционных программ Союза. Так, в частности, московский телевизионный завод «Рубин» – участник совместной российско-белорусской программы по развития производства телеаппаратуры на предприятиях двух стран и созданию «союзного телевизора» – не получил с начала 1999 г. ни рубля из выделенных на эти цели 14,4 млн. руб. бюджетной ссуды и предполагает выйти из программы[16].
В соответствии с решением Исполкома Союза Белоруссии и России, в создании «союзного телевизора» наряду с московским заводом «Рубин» участвуют:
· с российской стороны – ПО «Квант» (Великий Новгород), АО «Российская электроника» (Москва), Московский научно-исследовательский телевизионный институт;
· с белорусской стороны – ПО «Горизонт» и НПО «Интеграл» (Минск).
В 1999-2001 гг. из бюджета Союза России и Белоруссии на реализацию программы производства телеаппаратуры предполагается выделить 374 млн. российских рублей: 60% программы финансируется российской стороной, а 40% – белорусской.
Вместе с тем у «Рубина» возникают и иные, нежели денежные, проблемы. В соответствии с программой развития телеаппаратуры, утвержденной Исполкомом Союза Белоруссии и России, в октябре 1998 г. московский завод «Рубин» должен был приступить к дополнительным закупкам кинескопов на воронежском АО «ВЭЛТ» (завод вакуумных электронно-лучевых трубок), который к 1 апреля 1999 г. должен был выпустить их не менее 10 тыс. Однако, воронежское предприятие не освоило выпуск собственных кинескопов, а стало закупать их в Паневежисе (Литва). Отступая от программы, московский завод отказался от услуг воронежцев и начал самостоятельно приобретать кинескопы за рубежом, чтобы избежать ненужных трат на посредников.
Однако для российских предприятий имеется большой стимул для участия в совместных проектах Союза. Он связан во многом с возможностью не участвуя в конкурентной борьбе, вызванной рыночными отношениями в РФ, получить в административном порядке поставщиков и потребителей в государстве, не перешедшем еще на рыночные формы ведения хозяйства.
Основными расходами бюджета Союза России и Беларуси являются расходы на реализацию программ, осуществляемых в интересах военных, спецслужб и в целом военно-промышленного комплекса обоих стран. Помимо этого, в частности, финансируются программы преодоления последствий Чернобыльской катастрофы, капитального ремонта и реставрации мемориального комплекса «Брестская-крепость-герой», гастрольных обменов российскими и белорусскими театрами.
Знакомство с финансируемыми из бюджета Союза проектами приводит к принципиальному важному для понимания целей Союза открытию. В отличие от других межгосударственных объединений, бюджет Союза финансирует инвестиционные проекты на территории России и Беларуси в интересах российских и белорусских предприятий и организаций, в том числе бесприбыльные, как например обустройство границ. Это означает, что бюджет Союза имеет исключительно инвестиционную направленность. При этом, мы не берем в расчет относительно незначительные по размерам расходы на содержание органов управления Союза – примерно 6% от всех расходов бюджета.