Инвестиционный характер бюджета Союза вступает в противоречие с одним из принципов построения бюджетов в РФ: единства кассы. В федеральном законе о бюджете России на очередной год расходы из бюджета Союза не учтены как инвестиционные. Более того, они проходят просто как взнос Российской Федерации и соответственно российские депутаты остаются в неведении относительно того, что другой представительный орган власти перераспределяет вместо них федеральные средства, фактически увеличивая бюджет развития России за счет текущих расходов и финансируя российские учреждения и спецслужбы. Данный тезис поддерживают и авторы практически единственного аналитического материала о бюджете Союза, опубликованного р российской прессе: «Такой подход фактически эквивалентен перераспределению национального бюджета через дополнительный счет – счет Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России»[17]. Правда пока размеры перераспределения очень малы – взнос РФ в бюджет Союза на 1999 год составляет примерно 0,1% от расходов федерального бюджета-99. Причем и этот показатель Минфин РФ не выдерживает: Россия выполняет свои обязательства перед Союзом не полностью.
Тем не менее, за последние годы размер расходов из бюджета Союза вырос в несколько раз[18], причем значительная часть его средств пошла на финансирование проектов на российской территории или в интересах российских предприятий и организаций, в том числе государственных.
При этом если темпы роста расходов сохранятся, то уже через несколько лет бюджет Союза может стать фактором, существенно влияющим на экономическую ситуацию в России, даже если полноценное объединение России и Беларуси в единое государство не состоится или состоится не скоро.
Таким образом, бюджет Союза формируется за счет простых, то есть не целевых, отчислений из бюджетов стран-участниц, а в федеральном Законе «О бюджете» никак не регламентируются направления использования этих средств. При этом поступление в союзный бюджет средств взноса целиком и полностью зависит от наполняемости федерального бюджета, то есть от состояния бюджетной и налоговой систем России[19]. Кроме того, Исполком Союза ежеквартально отчитывается перед Минфином РФ и Министерством финансов другого государства – Республики Беларусь – о расходовании средств, однако эта отчетность не подробна и не позволяет финансовым органам полноценно оценить использование средств по целевому назначению.
Налицо все факты, позволяющие утверждать как о неполной подчиненности, так и о неполной независимости органов власти Союза по отношению к федеральным органам власти России.
Итак, поскольку:
· денежный фонд Союза РФ и РБ является именно бюджетом, а не сметой, и утверждается законодательным органом власти;
· бюджет Союза является относительно независимым от федеральных властей РФ и РБ и при этом из него осуществляется финансирование отдельных бюджетных учреждений, «силовых структур» и отраслей экономики РФ;
· исполнительные и законодательные органы управления Союза нельзя отнести ни к одному из существующих в РФ видов органов власти и соответственно их денежный фонд – ни к одному из существующих уровней бюджетной системы;
· в ближайшем будущем у бюджета Союза появятся собственные неналоговые доходы, а любой взнос (трансферт), в принципе может быть оформлен в виде отчислений от регулирующих налогов;
· Исполком Союза облагается налогами в соответствии с российским законодательством и уплачивает их в бюджеты РФ и Москвы[20];
считаю, что в бюджетной системе России практически полностью сформировался новый уровень – межгосударственный, который занимает бюджет Союза России и Беларуси. Однако, по своим размерам новый уровень незначителен в сравнении с существующими и поэтому его влияние на бюджетную систему не велико и пока не заметно.
Необходимо отметить, что новый уровень скорее «подфедеральный», а не например «надгосударственный», потому что: органы власти Союза состоят из чиновников и депутатов, представляющих интересы федеральных органов власти. Они как бы делегированы из федеральных органов власти России и Беларуси в органы власти Союза, а не избраны населением обоих стран. Таким образом, межгосударственный уровень бюджетной системы РФ берет начало как из федерального уровня бюджетной системы России, так и из бюджетной системы РБ.
Вместе с тем, мы не учитываем денежный фонд СНГ (и аналогичных объединений) в составе бюджетной системы РФ, поскольку он, во-первых, принимается в виде сметы, во-вторых, из него финансируются расходы только на содержание собственного аппарата управления и реализацию программ в собственных интересах, а в третьих, органы власти СНГ не имеют представительных органов власти.
Таким образом, бюджетная система России является в настоящее время четырехуровневой (федеральный, межгосударственный, субъекта федерации и муниципальный уровни), со сложным, не устоявшимся, внутренним строением, где граница между третьим уровнем бюджетной системы (уровень субъектов федерации) и четвертым (уровень муниципальных органов власти) не отчетлива и не постоянна.
Необходимое уточнение. При употреблении фразы «бюджетная система» предполагается, что она состоит из бюджетов. Но бюджет – это не единственная составная часть денежных отношений органа власти: есть еще внебюджетные фонды, финансы унитарных предпариятий, «прямое» финансирование. Не оспаривая правомерности употребления термина «бюджетная система», к которому финансовое сообщество сильно привыкло, считаю необходимым уточнить, что в данном случае под словом «бюджет» мы фактически понимаем финансы регионального органа власти.
2. Горизонтальное перераспределение бюджетных средств
Строение уровней бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, то есть вертикальное (сверху вниз) перераспределение доходов: налогов, дотаций, бюджетных ссуд и др. Однако, как показывает практика, на деле имеются многочисленные случаи горизонтального перераспределения средств. Можно даже сказать, что это стало нормой.
Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться по инициативе как налогоплательщиков путем смены места регистрации юридического лица, так и региональных органов власти путем финансирования расходов, не относящихся к ведению данного органа власти.
Применительно к налогам, при вертикальном перераспределении происходит разделение средств между бюджетами всех уровней – муниципального, где зарегистрировано предприятие-налогоплательщик, субъекта федерации, где расположен этот муниципалитет и федерального уровней. Исключение пока составляет межгосударственный уровень.
Горизонтальное перераспределение средств означает, что налоги, взимаемые с конкретного предприятия, могут распределяться между разными муниципалитетами и субъектами федерации, в зависимости от того, где предприятие расположено, где оно зарегистрировано, а также в зависимости от особенностей местного законодательства (об этом ниже). Яркий пример тому – свободные экономические зоны и ЗАТО, предоставляющие[21] льготы по налогам тем, кто перерегистрируется с юридическим адресом у них. В отдельных случаях перерегистрация крупных компаний осуществлялась по соображениям не экономической выгоды, а политической целесообразности. В качестве возможного примера можно назвать перерегистрацию АО «Межрегионгаз», крупнейшей компании системы РАО «Газпром», в одном из отдаленных муниципалитетов Московской области.
Одна из СЭЗ – инвестиционная зона «Саров». В ней регистрируются с юридическим адресом многие предприятия и, в частности, ряд предприятий, расположенных в г. Нижний Новгород. По причине такой перерегистрации бюджет Нижнего в 1998 г. потерял около 40 млн. руб.[22] Чтобы сгладить остроту финансовых потерь, администрации г. Нижний Новгород и инвестиционной зоны Саров подписали соглашение, в соответствии с которым 5% сумм налоговых льгот, предоставленных в инвестиционной зоне нижегородским предприятиям, будут «пожертвованы» Нижнему Новгороду в счет компенсации условно-выпадающих местных налогов. Решено, что четыре наиболее крупных предприятия, зарегистрированных в Сарове, будут направлять 50% денежных средств, до момента подписания соглашения поступавших в фонд развития конверсионных производств инвестиционной зоны, на финансирование проектов в Нижнем Новгороде. А все участники инвестиционной зоны из областного центра подоходный налог будут платить полностью в бюджет Нижнего.
Также предполагается зарегистрировать специальный фонд (видимо внебюджетный) «Нижний Новгород», на счет которого предприятия Нижнего – участники инвестиционной зоны – будут перечислять оговоренные соглашением средства. Эти средства предлагается направить на развитие ипотечного жилищного кредитования в областном центре.
Всего в Нижегородской области образовано семь СЭЗ. Участники трех из них полностью освобождены от уплаты налогов в части, поступающей в областной бюджет, до 1.03.2005 г. Участники остальных зон освобождены от уплаты 75% налоговых платежей в областной бюджет [11, стр. 38].
Что касается ЗАТО то льготы, предоставлявшиеся в ЗАТО, не давали как показывает практика должного экономического эффекта оборонным предприятиям этих территорий. На рубль предоставленных льгот, предприятиям и учреждениям, расположенным в ЗАТО, доставалось примерно три копейки. Происходило это в основном из-за того, что льготами пользовались предприятия, ведущие внешнеторговые операции. По расчетам мэра Челябинска городской бюджет терял от льгот, предоставляемых ЗАТО, до 25% доходов, а по расчетам губернатора Челябинской области потери по области составили в 1998 г. не менее 1,5 млрд. рублей в областной бюджет и не менее 5 млрд. – в федеральный.[23]