Кроме того, в рамках реформы необходимо было ликвидировать ряд недостатков, препятствовавших экономическому развитию страны: сложность, противоречивость и запутанность нормативных актов о налогах и сборах; излишнее число налогов; отсутствие экономических оснований для взимания многих из них; недостаточность гарантий защиты прав и законных интересов налогоплательщиков; избыточное налоговое бремя на экономику. Серьезным недостатком налогового законодательства являлось также наличие большого числа лазеек для ухода от налогообложения (включая необоснованные налоговые льготы) /19/. В условиях конкуренции с недобросовестными налогоплательщиками те, кто честно платили налоги, оказывались перед выбором: уходить с рынка либо не платить налоги.
Первым важным и необходимым шагом налоговой реформы стало принятие в 1998 году и введение в действие с 1 января 1999 года Первой части Налогового кодекса РФ, что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также налоговым администрированием. Однако наиболее болезненные для налогоплательщиков вопросы состава и порядка применения конкретных налогов и сборов начали решаться только в ходе проведения полномасштабной налоговой реформы.
Кроме перечисленных, основными целями реформы были: снижение налогового бремени; упрощение налоговой системы путем сокращения количества налогов и максимальной унификации режимов их исчисления и уплаты; обеспечение стабильности налоговой системы; улучшение налогового администрирования; обеспечение прямого действия законодательства о налогах. При этом Правительство исходило из того, что налоговая реформа должна стать важнейшим условием обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, возврата в Россию вывезенных капиталов, а также привлечения в страну иностранных инвестиций.
Принятие первой части НК РФ явилось поистине историческим моментом в развитии экономических реформ в России, однако это не обеспечило решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Поэтому была продолжена работа над второй, специальной частью НК РФ, которая была принята в августе 2000 года и вступила в действие с 1 января 2001 года.
Указанная часть включала четыре главы, посвященные налогу на добавленную стоимость, налогу на доходы физических лиц, акцизам и единому социальному налогу. В 2001 году формирование новой налоговой системы было продолжено, и с 1 января 2002 года вступили в действие еще три важнейшие главы Кодекса. Одна из них определяет порядок исчисления уплаты одного из главнейших федеральных налогов – налога на прибыль организаций.
Этот процесс продолжился и в 2003 году – приняли еще три новые главы. Двое из них посвящены налогообложению малого бизнеса. Речь идет о едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности и о новой редакции действовавшей до 2003 года упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства.
С 1 января 2006 года в налоговой системе Российской Федерации действуют 14 налогов и сборов (в том числе 9 - федеральных, 3 - региональных, 2 - местных) и 4 специальных налоговых режима.
На сегодняшний день одним из наиболее актуальных вопросов продолжает оставаться реформа налогового законодательства. Ярким тому примером являются постоянные изменения, вносимые в НК РФ (только во второй половине 2006 года количество поправок составило около 500).
Наряду с важнейшим экономическим и политическим значением, которое приобрело принятие НК РФ, необходимо констатировать наличие в нем отдельных проблем, противоречивых положений и нерешенных вопросов /41/. Так, например, в первой части НК РФ дается не совсем верное понятие налога. Под налогом согласно Кодексу понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый в форме отчуждения принадлежащих на праве собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения денежных средств с целью финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. В таком определении понятия налога предусмотрено взимание платежа в форме отчуждения, тогда как согласно ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Также частью первой НК РФ установлен, по существу, закрытый перечень налогов и сборов в Российской Федерации. В то же время для федеральных налогов и сборов этот перечень не является исчерпывающим, что дает право государству вводить неограниченное число федеральных налогов. Очевидно, что процедура введения новых федеральных налогов проста. В налоговом законодательстве должна быть норма, регулирующая вопрос введения новых федеральных налогов. Существенным недостатком является также сложный для понимания текст НК РФ. Однако внесенные многочисленные поправки улучшили общую редакцию Кодекса. Можно сделать вывод, что Кодекс требует дальнейшего совершенствования с целью превращения его в реальную налоговую конституцию страны.
2.2 Налоговый контроль как ведущее направление налоговой политики. Организация проведения налоговых проверок в Инспекции Федеральной налоговой службы России по Егорлыкскому району Ростовской области
Налоговый контроль, являясь ведущим направлением налоговой политики, призван стимулировать своевременность и полноту уплаты налогов и сборов.
Согласно определению, представленному в НК РФ, налоговый контроль - это деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах.
При анализе главы 14 "Налоговый контроль" НК РФ складывается впечатление, что основная цель налогового контроля - это мероприятия, связанные с первоначальной регистрацией налогоплательщиков и последующей их проверкой. Однако не совсем верно рассматривать налоговый контроль только как инструмент, используемый для сбора не уплаченных в срок налогов и регистрации потенциальных нарушителей /43/. Не менее важными и действенными с точки зрения поступления налогов являются профилактические мероприятия и контроль, осуществляемый непосредственно в процессе исчисления и уплаты налогов. К сожалению, в отечественной практике указанные мероприятия не носят системного характера.
Существует достаточно обширная классификация контрольных действий по форме, методам и видам. Кроме того, в различных источниках представлены характеристики налогового контроля с точки зрения элементов, направлений, задач и целей. Обратимся к наиболее часто встречающейся классификации налогового контроля в зависимости от временного характера, т.е. в данном случае речь идет о предшествующем, текущем и последующем контроле /31/.
Основные задачи предшествующего контроля - профилактические мероприятия по разъяснению налогового законодательства с целью его правильного применения. Так, например, процедуры предшествующего контроля не представлены в главе 14 НК РФ, посвященной налоговому контролю. Сами по себе разъяснения налогового законодательства предусмотрены в ст. 21 "Права налогоплательщиков" НК РФ, но в данном случае речь идет о правах налогоплательщиков, а не о процедурах, которые должны инициироваться налоговыми органами.
Текущий налоговый контроль содержит контрольные мероприятия, проводимые в процессе исполнения налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах с целью предотвращения налогового правонарушения. Осуществляется через проведение камеральных налоговых проверок (ст. 88 НК РФ).
При последующем налоговом контроле проводятся контрольные мероприятия в последующие периоды с целью выявления нарушения законодательства о налогах и сборах. Осуществляется через механизм выездных налоговых проверок (ст. 89 НК РФ).
Что касается текущего и последующего контроля, возможно, они и представлены разноименными процессами в НК РФ, а именно камеральной и выездной налоговыми проверками, но фактически принципиальных различий они не имеют. Как уже упоминалось, основной задачей текущего контроля является выявление отклонений в процессе исчисления налогов в целях принятия необходимых мер по устранению нарушений налогового законодательства. Фактически камеральная проверка напоминает последующий контроль, поскольку в процессе ее проведения проверяются уже свершившиеся факты и в большинстве случаев налогоплательщика привлекают к ответственности, вместо того чтобы дать возможность исправить сложившуюся ситуацию. Следует отметить, что законодателем были внесены изменения, в некоторой степени делающие шаги навстречу предшествующему контролю, путем стимулирования налогоплательщиков в части использования разъяснений налоговых органов и Минфина России /47/. Так, начиная с 2007 года, на налогоплательщика не налагаются штрафы и пени в случаях, если он действовал в соответствии с разъяснениями финансового, налогового или другого уполномоченного органа, даже если впоследствии будет выяснено, что они носили ошибочный характер (п. 8 ст. 75 и п. п. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ). Тем не менее, мероприятия по предшествующему контролю должны отличаться дифференцированным и целенаправленным подходом к организации разъяснений по применению законодательства, причем целью этих мероприятий должно являться формирование мировоззрения налогоплательщиков. Опыт Западной Европы и Америки свидетельствует, что организация предшествующего контроля в первую очередь основывается на формировании чувства гражданского долга у населения, что достигается путем широкомасштабного воздействия. Безусловно, немаловажными факторами является благоприятная общественная и административная среда в условиях развитой и стабильной экономики. Однако неразвитость или отсутствие всех перечисленных факторов не может являться барьером для внедрения передовых форм и методов проведения налогового контроля, подтвердивших свою эффективность на практике и способных оказать существенное влияние на налоговую систему. Подтверждением этого факта могут служить новации Закона "О внесении изменений в часть I и в часть II Налогового кодекса РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" от 27 июня 2006 г. №137-ФЗ в части оформления камеральных проверок, т.е. составление акта и вынесение решения о привлечении к ответственности по ее результатам (п. 1 ст. 100 НК РФ). Проведение камеральной налоговой проверки за любой период деятельности налогоплательщика (НК РФ не ограничивает проверяемый период) также является отступлением от положений текущего контроля. Обращает на себя внимание тот факт, что даже выездные налоговые проверки ограничены рамками трех календарных лет, предшествующих году проведения проверки (п. 4 ст. 89 НК РФ). Однако следует отметить, что право налогоплательщика на представление разъяснений и внесение изменений в налоговую декларацию в процессе камеральной проверки в течение пяти дней (п. 3 ст. 88 НК РФ), безусловно, является шагом навстречу текущему контролю.