В финансовом механизме реализации расходной социальной политики по-прежнему преобладает экстенсивный подход. За счет бюджетных средств содержится огромная сеть бюджетных учреждений, но цели ее функционирования, критерии оценки результативности и эффективности до сих пор не разработаны. В практике выполнения социальной функции государства преобладают "социалистические" принципы, которые явно не соответствуют требованиям рыночной экономики. Необходимо помнить о том, что бюджетные ресурсы являются источником финансового обеспечения процесса предоставления определенного объема и качества социальных общественных благ - основной цели функционирования социальной сферы. Поэтому процесс реформирования последней в условиях рыночной экономики должен начинаться с определения цели, планирования результата, критериев оценки и способов обеспечения эффективности достижения цели для перехода на качественно новый уровень финансирования и функционирования социальной сферы.
Совершенствование механизма финансирования социальной сферы необходимо осуществлять комплексно, что невозможно без учета всех проблем, которые влияют на финансовый механизм в данной сфере. Условно существующие проблемы, влияющие на финансовый механизм, объединены в четыре крупные группы: историческо-психологические, политические, финансовые, институциональные.
К первой группе отнесены проблемы, связанные с восприятием населением проводимых реформ, которые объясняются имеющимся опытом получения социальных услуг:
1) население, особенно возрастная его часть, в настоящий момент психологически не готово к переходу на новый механизм получения социальных услуг, поскольку на протяжении ряда поколений вырабатывалась привычка рассчитывать в данном вопросе на государство. Социальное обеспечение считается чем-то само собой разумеющимся;
2) привычка полагаться на государство привела к тому, что население просто не видит социальных рисков, до тех пор пока они не наступят;
3) некоторая часть населения не готова к приобретению социальных услуг, даже не столько из-за нехватки финансовых ресурсов, сколько из-за отсутствия навыков и опыта осуществлять накопление или резервирование (страхование) средств для этих целей;
4) инертность населения как потребителя социальных услуг в обсуждении и влиянии на выработку социальной и финансовой политики органов власти;
5) следствием предыдущей проблемы является то, что работники социальной сферы не готовы к переходу на новую систему предоставления социальных услуг. Аргументировать взимание платы за те услуги, которые раньше оказывались на бесплатной основе, развитием рыночных отношений неубедительно. Необходимо внедрять весь спектр рыночных механизмов: конкуренцию, критерии результативности и эффективности, защиту прав потребителей и т.д.
Во вторую группу объединены проблемы, связанные с деятельностью государства в разработке стратегии развития социальной сферы:
1) отсутствие четкости в определении статуса государства в социальной сфере;
2) отсутствие единой концепции развития социальной сферы. Производя финансирование, правительство не сформулировало целей, которых собирается достичь посредством расходования ресурсов. До сих пор отсутствует ясность в вопросе о границах государственного вмешательства в социальную сферу, о соотношении государственного и негосударственного секторов в данной сфере. Какими должны быть уровни пенсий и минимальной заработной платы? Какую часть медицинских и образовательных услуг будет оплачивать государство? Что же такое достойный уровень жизни и в чем он измеряется? С точки зрения целеполагания, можно констатировать, что в России социальная политика недостаточно ясно сформулирована;
3) отсутствие взаимосвязи в выработке решений между различными сферами деятельности. Создается впечатление, что проводимые реформы не связаны в единую концепцию. Странной выглядит реформа по неэквивалентной замене льгот денежными выплатами на фоне сокращения ставки единого социального налога, разбухания Стабилизационного фонда РФ, на фоне мизерного увеличения пенсий, пособий, довольствия военнослужащим и оплаты труда бюджетникам, не покрывающего даже официального уровня инфляции, ежегодное увеличение тарифов на энергоносители до уровня мировых.
К третьей группе социальной сферы следует отнести проблемы, связанные с обеспечением отрасли финансовыми ресурсами:
1) пенсионеры, которые являются основными потребителями социальных услуг, не располагают финансовыми возможностями оплачивать их, что является следствием экономических процессов, происходивших в России. Пережив две денежные реформы, два экономических кризиса, значительная часть населения лишилась всех своих накоплений, следовательно, не имеет возможности приобретать многие социальные услуги на платной основе;
2) мероприятия, ставящие своей целью сокращение налогового бремени, не могли не привести к замедлению роста доходной части бюджета и внебюджетных фондов, которые являются основными источниками финансирования социальной сферы.
В четвертую группу включены проблемы организации финансовых отношений в части предоставления социальных услуг и взаимодействия между различными секторами в данной сфере деятельности. Институциональные проблемы, характерные для социальной сферы России, заключаются в следующем:
1) доставшаяся в наследство от советского периода сеть бюджетных учреждений, рассчитанная на всеобщее социальное обеспечение, является потребителем значительного количества бюджетных ресурсов, что необоснованно завышает затратность социальной сферы без получения необходимой отдачи;
2) социальная сфера по-прежнему остается в основном государственным сектором, который развивается экстенсивным путем. В процесс оказания социальных услуг не вовлечены некоммерческие общественные организации и коммерческие предприятия, что сокращает объем потенциальных финансовых ресурсов, используемых в социальной сфере, делая государство монополистом в социальной сфере.
Учитывая весь перечисленный комплекс проблем, разработку мероприятий по оптимизации финансирования социальной сферы необходимо начать с выделения критериев, которым должна соответствовать "идеальная" система социальной защиты. Наиболее важными представляются следующие критерии:
- справедливость - социальная помощь со стороны государства должна оказываться только тем, кто действительно в ней нуждается вследствие объективных причин (неплатежеспособность, неработоспособность и т.д.);
- достаточность - предоставляемая социальная помощь должна полностью компенсировать государственные социальные гарантии;
- экономичность - издержки по доведению социальных услуг до потребителя должны быть минимальными;
- качественность - предоставляемые государственные социальные услуги должны соответствовать определенным параметрам качества (медицинская помощь, услуги в образовательной сфере и т.д.);
- реалистичность - финансирование социальной сферы должно находиться в соответствии с финансовыми возможностями страны и не должно превышать ее финансового потенциала.
Для определения мероприятий, направленных на совершенствование механизма финансирования социальных расходов, необходимо выявить специфические черты социальных бюджетных расходов. Несмотря на то, что существует достаточно большое число классификаций бюджетных расходов (по уровням власти, по экономическому содержанию, по администраторам расходов и т.д.), представляется необходимым подразделить социальные расходы по экономической природе оказываемых услуг и степени важности их для потребителей. Спектр выполняемых государством социальных функций чрезвычайно велик. В социальную сферу входят услуги в области образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культуры и искусства, средств массовой информации (СМИ), а также адресная поддержка наиболее нуждающихся членов общества. Тем не менее, рассмотрев экономическую природу социальных благ, получаемых членами общества, автором выделены две их основные формы: социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии) и социальные услуги (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура и искусство, СМИ). Данное деление социальных расходов позволяет учесть их специфику при разработке методических подходов к совершенствованию механизма финансирования, определении критериев оценки результативности социальных расходов и методов осуществления финансового контроля по двум укрупненным группам расходов.
При группировке расходов по степени важности за основу был принят подход Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина, которые предлагают делить все расходы на необходимые, полезные и избыточные. Применяя данный подход к социальной сфере, за основу отнесения расходов к необходимым следует принять жизненную важность социальной функции государства, а также невозможность альтернативной замены бюджетного финансирования этих расходов финансированием из негосударственных источников. Таким образом, к необходимым социальным расходам следует отнести:
- пенсии по старости;
- пособия по инвалидности;
- расходы на скорую медицинскую помощь;
- расходы на медицинское обслуживание низкооплачиваемых категорий граждан;