Основным позициям такой совместной деятельности, которые определяют одновременно и методологические основы управления бюджетными средствами на уровне административно-территориальных образований относятся:
- единство механизма планирования, пополнения, распределения и контроля за целевым использованием средств местных бюджетов;
- единство системы информационного обмена между участниками бюджетного процесса;
- гарантия конституционных прав местных органов власти в управлении средствами местных бюджетов;
- координация и концентрация финансовых потоков на приоритетных направлениях развития города;
- формализация, прозрачность механизма распределения межбюджетных трансфертов;
- оперативность управления и маневрирование бюджетными средствами на всех стадиях его движения;
- сопровождение единых формализированных процедур управления бюджетными средствами.
Согласно предлагаемой в работе концепции, воплощение вышеперечисленного в практику можно осуществить в двух направлениях:
1.Отнесение кардинальных изменений к механизму распределения финансовых ресурсов между государственным и городскими бюджетами.
2.Совершенствование системы исполнения местных бюджетов по доходам и расходам.
К первому направлению относится ряд новаций, внесенных в практику регулирования финансовых отношений Бюджетным кодексом Украины. Это, прежде всего, установление формульного подхода к определению межбюджетных трансфертов и прямых отношений Министерства финансов Украины с местными бюджетами. Реформирование межбюджетных отношений осуществляется в направлении установления прозрачных объективных критериев распределения средств, которые основываются на стабильной системе закрепленных доходных источников в бюджете и усовершенствованном механизме расчетов при определении объемов межбюджетных трансфертов.
Определенные сейчас подходы к разграничению местных доходов, а именно формирование корзин доходов, одна из которых учитывается при определении объемов межбюджетных трансфертов, а другая предназначена для финансирования собственных полномочий местных органов власти, другими словами такое законодательное закрепление перечня доходов создает отличные условия для перспективного планирования доходов территории.
Очень важную роль играет введение механизма формирования и использования бюджета развития местного самоуправления. Это создает отличный фундамент для развития городской и производственной инфраструктуры.
Местные органы власти с успехом также могут проводить автономную финансовую политику, используя средства двух условных корзин доходов на осуществление расходов, пользуясь определенными приоритетами и социально–экономической деятельностью.
Этому благоприятствует установление нормативов ежедневного перечисления дотаций выравнивания в процентах к объему доходов общего фонда государственного бюджета, который аккумулируется на соответствующей территории.
Следует отметить, что все перечисленные нововведения требуют в свою очередь достоверной и оперативной информации относительно поступлений и распределения налогов, обязательных платежей и сборов между бюджетами различных уровней, а также должны быть подкреплены систематическим контролем за целевым использованием средств в границах, утвержденных бюджетом. Это задача второго направления деятельности. Реализуется оно путем казначейского обслуживания местных бюджетов по поступлениям и отчислениям.
За годы существования суверенного украинского государства состоялось становление преимущественно национальной финансовой системы, в частности одной из основных ее составных частей — государственных финансов. Развитие и стабилизация государственных финансов базируется на уже принятых правовых актах государства, базовыми из которых является Бюджетный Кодекс Украины, Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине", которые заложили основу правового функционирования государственных финансов. Тем не менее финансовая система, в т.ч. бюджетная система Украины, переживают глубокий кризис, который является составной социально-экономического кризиса о всем украинском обществе.
Основным фактором кризиса всей бюджетной системы, в частности местных бюджетов, является нынешняя модель бюджетной системы, по которой формируются бюджеты территорий. Эта модель имеет такие недостатки:
1) формирования местных бюджетов осуществляется путем установления процентных отчислений от регулируемых общегосударственных налогов советом высшего уровня для совета низшего уровня при отсутствии четких критериев их пропорционального распределения, которое не оказывает содействие заинтересованности территорий в развития производства, рационального использования бюджетных средств, не всегда обеспечивает гарантированный размер собственных доходных источников;
2) нормативы отчислений от регулируемых общегосударственных налогов каждый год пересматриваются, что создает ситуацию, за которой доходная база местных бюджетов формируется не на постоянной основе;
3) при отсутствии критериев определения их размера нормативы отчислений выполняют функцию средства сбалансирования доходной и расходной частей местных бюджетов, которые являются одним из основных рычагов, с помощью которых формирования бюджетов осуществляется по принципу "сверху ‑ вниз";
4) для нынешней модели бюджетной системы при формировании бюджетов территорий не учитывается такая категория, как "платежеспособность территории", нет четкого законодательного определения понятия "собственные" и "передаваемые доходы территории";
5) существует неэффективный и нерациональный механизм предоставления дотаций из вышестоящего бюджета нижестоящему. Предоставления дотаций проводится хаотически и субъективно из-за того, что сумма дотаций для бюджетов низшего уровня планируется в бюджете высшего уровня, а не в отдельном фонде субвенций.
Такая модель бюджетной системы и существующий механизм распределения регулированных общегосударственных налогов создают ситуацию, по которой отсутствуют установленные правила игры между центром и областями, областями и районами и муниципалитетами и т.д., обрекает нижестоящие бюджеты на неопределенность и непредсказуемость, ведет к возрастанию потребительских расположений духа в регионах, субъективизма в перераспределении бюджетных средств между частями бюджетной системы, которая в конечном результате предопределяет слабость института местных финансов. Поэтому сегодня необходимо формировать местные бюджеты по такой модели бюджетной системы, которая одновременно была бы толчком к развитию и укреплению местных бюджетов, определяла бы четкие межбюджетные отношения, была бы гарантом самостоятельности каждого звена бюджетной системы. Это должно стать основным критерием в построении новой модели бюджетной системы.
На сегодня существующая модель бюджетной системы построена и служит одному принципу — формирования бюджетов "сверху ‑ вниз", когда вышестоящий бюджет может диктовать условия нижестоящему путем установления дифференцированных ставок процентов отчислений от регулированных общегосударственных налогов. Для ее укрепления, для укрепления местных бюджетов необходимо в первую очередь построить такую бюджетную систему, на которой бы ею выполнялся и обслуживался главный принцип — формирование бюджетов "снизу — вверх", на которой вышестоящий бюджет формировался бы на основе взносов нижестоящих бюджетов. Только формируя местные и государственный бюджеты по такому принципу, мы сумеем укрепить всю бюджетную систему, в т.ч. местные бюджеты.
Из вышесказанного можно предложить следующую модель бюджетной системы, по которой должны формироваться государственный и местные бюджеты и которая может стать гарантом их самостоятельности и укрепления. Вышестоящий бюджет должен формироваться на основе фиксированных, определенных в абсолютных величинах взносов территорий или, другими словами, фиксированного налога территорий, определенных с помощью установления определенных процентов отчислений от общегосударственных налогов, которые устанавливаются вышестоящим бюджетом для нижестоящего. Для этого нам, прежде всего, необходимо определиться и применить для расчетов такой показатель, как платежеспособность территорий и понятие собственных и передаваемых доходов территорий. Показатель платежеспособности используется в практике многих стран и является важным показателем финансовой автономии административно-территориальных единиц.
В зарубежных странах это показатель, который характеризует абсолютный объем ВВП, которое вырабатывается на душу населения и может быть объектом коммунального налогообложения. Рассчитав таким же способом среднюю платежеспособность в масштабах всего государства, и выведя соотношение между платежеспособностью отдельной территории и средней платежеспособностью в границах страны, определяют коэффициент платежеспособности отдельной территории. Тем не менее, определяют ее таким способом потому, что в этих странах проводится определенный метод финансового выравнивания.
Если территория имеет коэффициент платежеспособности меньше 1, такая территория получает финансовую помощь в процессе финансового выравнивания; если этот коэффициент больше 1, территория есть финансовым донором, учитывая при этом уровень расходов, что необходимо провести из бюджетов территории. То есть финансовое выравнивание проводится в два этапа. Первый — это выравнивания доходов, второй — выравнивания расходов. Предлагая модель бюджетного выравнивания и построенную на основе единых и равных для территорий всей страны гарантированных государством расходов, необходимо определять платежеспособность территорий как величину обсчитанного контингента общегосударственных налогов, которые взимаются на определенной территории.