Каждый из способов привлечения финансовых ресурсов имеет в конечном счете свою стоимость: денежную, политическую и социальную. Сравнение последних позволит выбрать наиболее оптимальный.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИВЛЕКАЕМЫХ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ
Главный вопрос, который интересует инвесторов – это способность заемщика вернуть долг. Объективным критерием такой способности является наличие у регионального органа власти имеющих реальную, рыночную стоимость активов, то есть состояние имущественной и финансовой основ их деятельности.
Под имущественной основой органа власти понимаются разнообразные имущественные и неимущественные права, в частности, на землю, природные ресурсы, здания, производственные объекты, транспортные средства, оргтехнику, ценные бумаги, депозитные вклады. При осуществлении займа их можно заложить в обычном порядке, предварительно разработав автоматически “включающийся” при срыве срока платежа механизм перевода имущества в денежные средства и погашения задолженности.
Под финансовой основой (или финансами) регионального органа власти понимаются средства бюджета, включая целевые бюджетные фонды, внебюджетных фондов органов власти и бюджетных учреждений, а также финансы государственных унитарных (муниципальных – для местных властей) предприятий.
В некоторых случаях вопрос способности заемщика вернуть долг органы власти заменяют на вопрос об использовании привлеченных ресурсов, считая, что раскрытие информации о расходовании денег может усилить доверие инвесторов и повысить таким образом привлекательность властей как заемщиков.
В качестве яркого примера этого следует привести московскую заемно-инвестиционную систему. Для привлечения в ее рамках средств был создан специальный орган власти – Московский комитет муниципальных займов, который от своего имени привлекал средства путем эмиссии ценных бумаг. Основной упор в рамках этой системы был сделан на популяризацию механизма вложения средств в высокоокупаемые и высокорентабельные проекты, что, по мнению разработчиков, гарантированно обеспечивало возврат средств. При этом полноценный анализ или хотя бы обзор финансового состояния органов власти Москвы не производился, объемы ее заимствований не разглашались.
Кризис, возникший после 17 августа 1998 г., подтвердил неудачность ставки на детальную проработку вопросов вложения привлеченных средств в ущерб вопросов обеспечения. Из-за кризиса, который в принципе заранее предугадать было невозможно, сроки реализации проектов, которые финансировались из заемных средств, были нарушены. В результате чего были сорваны сроки окупаемости этих проектов и поступления средств для расчетов с инвесторами.
Помимо обеспечения заимствований имуществом и финансами органа власти может быть еще третий вариант – под честное слово первого лица. Наиболее популярным в России был и остается второй способ.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАИМСТВОВАНИЙ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ
Единственной целью, ради осуществления которой региональные органы власти привлекают финансовые ресурсы, является финансирование расходов органа власти (бюджетных и внебюджетных). Следовательно, при разработке, утверждении и исполнении бюджета необходимо иметь в виду, что привлекаемые финансовые ресурсы могут по каким-либо причинам не поступить в бюджет либо поступить, но с опозданием или в меньшем объеме. Учесть это обстоятельство необходимо на этапе разработки и принятия бюджета, предусмотрев расходную адресность привлекаемых средств и отказ от финансирования этих расходов в случае непоступления или поступления в неполном объеме привлекаемых средств.
Любой бюджет ограничен в своих доходах, соответственно он ограничен в размере долговой нагрузки, приходящейся на него. В самом общем виде принцип обеспечения заимствований предполагает превышение доходов над текущими расходами. При этом в отдельных случаях к доходам можно суммировать трансферты при условии, что вышестоящий орган власти предоставил исчерпывающую гарантию – в виде закона, утверждающего отдельные статьи расходов бюджетов будущих лет – поступления трансфертов в течение срока существования долга.
Орган власти может привлекать заемные средства при условии, что в течение нескольких лет (месяцев) к моменту, когда подойдет срок возврата займа, орган власти сможет саккумулировать необходимую сумму, включающую в себя текущие платежи и основной долг, не допуская срыва в финансировании текущих расходов и не ориентируясь на возможность дополнительного заимствования. При этом ситуация, когда орган власти привлекает новый заем для покрытия прежнего, в принципе допустима при условии, что орган власти не выходит за пределы своей возможности нести долговую нагрузку.
В российском законодательстве существует правило, что размер заимствований органа власти не должен превышать 30% от доходов, а расходы на обслуживание долга – 15% от всей суммы расходов. При этом действующее законодательство под доходами подразумевает и поступления от приватизации. Ориентация на конкретные цифры достаточна субъективна – например, почему законодатели остановились на цифре 30%, а не 23,456% – и в силу этого, а также существенных различий между финансами регионов не может служить достаточным ограничением для эмиссии необеспеченных ценных бумаг.
Ранее мы уже говорили об одном из случаев, когда имеет смысл предоставление трансфертов, – это когда налоговой базы по федеральным налогам недостаточно для финансирования исполнения федеральных законов по конкретной территории. Теперь рассмотрим второй, более практически применимый. Несколько выше было сказано, что превышение доходов над текущими расходами – это положительный факт, свидетельствующий, в частности, о том, что орган власти вправе привлекать заемные средства. Однако если наблюдается противоположная картина – превышение текущих расходов над доходами, то это свидетельство того, что орган власти не только не вправе привлекать заемные средства, но и нуждается в финансовой поддержке со стороны вышестоящего органа власти.
Очевидно, что привлечение средств под гарантию бюджета предполагает отражение этого факта на достаточно серьезном уровне – региональном законе. Поскольку, как мы уже упоминали ранее, могут возникать коллизии между отдельными законами и законом о бюджете, очевидно, следует гарантию заимствований прописывать непосредственно в законе о бюджете.
Для этого в целях организации заимствования под гарантию бюджета готовится и утверждается в установленном порядке региональный закон о бюджетах нескольких лет, соответствующих сроку заимствования или несколько превышающих его. В этом законе может быть, например, только одна защищенная статья расходов – расходы на обслуживание долга, с разбивкой по годам, с указанием дат и сумм платежа. При наступлении времени подготовки и утверждения бюджета очередного года рассматривать вопрос гарантии заимствований уже не будет необходимости, даже если финансовые условия деятельности органа власти существенно ухудшатся.
В настоящее время орган власти, гарантируя заем бюджетом, вынужден каждый год подтверждать у депутатского корпуса необходимость включения расходов по обслуживанию долга в бюджет, при этом расходы по обслуживанию долга могут быть не признаны защищенными и теоретически даже не включены в бюджет.
Система исполнения бюджетов в России базируется на кассовом принципе его исполнения, что несколько затрудняет управление долгом. Поэтому целесообразно сразу после возникновения обязательства включение его – как основной суммы, так и процентов по нему – в состав дебиторской задолженности.
Некоторые особенности имеет привлечение заимствований у иностранных юридических лиц. Дело в том, что ответственность за невыполнение российским регионом своих обязательств по, например, еврооблигационному займу будет возложена в случае дефолта, в соответствии с английским правом, не на эмитента, а на Российскую Федерацию, и именно Правительству РФ придется отвечать по долгам региона. Кроме этого, эмитенту придется иметь в виду дополнительный вид риска – валютный. Необходимо отметить, что валютный риск – это нормальное следствие рыночных отношений и конкуренции на международных финансовых рынках. Для западных компаний это естественная среда, и рост или падение валютных котировок не вызывают у большинства из них кризисных ситуаций. В свою очередь российские регионы не готовы в силу отсутствия опыта и стабильной финансовой базы участвовать (пусть и косвенно) в данной конкурентной борьбе и нести в силу этого повышенные риски.
Поэтому возможно, имеет смысл запретить региональным органам власти осуществлять внешние заимствования, по крайней мере до стабилизации отечественной валюты, а также урегулирования всех вопросов по их собственным долгам.
Одной из мер подготовки займа является разработка и утверждение у депутатского корпуса нормативных документов, регламентирующих деятельность исполнительных органов власти в процессе привлечения, работы и погашения займа. Например, о процедуре аккумуляции средств перед очередным платежом: за столько-то дней до момента платежа на счет платежного агента начинается перевод средств в таких-то размерах. Особое внимание в таких документах следует уделять вопросам автоматической реакции органа власти или уполномоченной на работу с займом структуры, на негативные отклонения. В частности, необходим порядок безусловного перевода денежных потоков, поступающих от налогоплательщиков, с бюджетных счетов на счета, например, платежного агента.
На практике по-разному решается вопрос, кому выступать заемщиком (эмитентом – в случае ценных бумаг). Это может быть местный финансовый орган, администрация органа власти, региональная Дума, специальное бюджетное учреждение. Мы полагаем, что заемщиком может выступать только то подразделение органа власти, которое реально распоряжается бюджетными средствами или имеет больше прав в этой сфере. Чаще всего в зависимости от конкретных условий местного бюджетного законодательства региона это может быть представительный или исполнительный орган власти.