Еще одной классификацией финансовых правоотношений является их разделение по юридическому характеру взаимоотношений участников на вертикальные и горизонтальные. Правительство РФ, предоставляя бюджетные кредиты, а также налоговый орган, предоставляя налоговый кредит, реализуют свою компетенцию, а предприятия, получающие эти кредиты, реализуют правоспособность иного рода. Как результат этого Правительство РФ, налоговый орган и т.п. всегда принимают управленческое решение о предоставлении соответствующему субъекту бюджетного или налогового кредита. Договор — это лишь своего рода разъяснение к такому решению, где Минфин России или налоговый орган лишь несколько конкретизируют обязанность предприятия в пределах того, что предусмотрено в законе. Отсюда, договор в вышеназванных отношениях является лишь формой реализации властных полномочий налогового органа, Правительства РФ и др. Соответственно, договорные отношения в финансовом праве также являются отношениями вертикальными.
Горизонтальные финансовые правоотношения — явление достаточно редкое. Например, это отношения между финансовым органом и налогоплательщиком по согласованию досрочного прекращения действия договора о налоговом кредите или инвестиционном налоговом кредите (п. 7 ст. 68 НК РФ).
Также различные авторы могут предлагать и другие классификации финансовых правоотношений.
Некоторые особенности бюджетных правоотношений
Теперь рассмотрим особенности одного из видов финансовых правоотношений, в частности бюджетных правоотношений.
В финансово-правовой науке существует такое многоаспектное и объемное понятие, как «бюджет». Общеизвестно, что бюджет - это необходимый элемент любого государства или муниципального образования. Действительно, невозможно представить себе существование такого публичного субъекта, который бы реализовывал свои функции и задачи, не располагая при этом необходимым денежным фондом.
Специалисты по финансовому праву трактуют понятие «бюджет» исходя из различных точек зрения: материальной, экономической и правовой. Так, с точки зрения материализма бюджет - это некий существующий централизованный денежный фонд, сосредоточенный «в руках» публичного субъекта (государства или муниципалитета) и используемый им в целях реализации собственных функций и задач.
С экономической точки зрения бюджет - это совокупность экономических отношений, направленных на формирование, распределение и использование финансовых ресурсов Федерации, ее регионов или муниципалитетов.
Бюджет как правовая категория рассматривается в науке как основной финансовый план Российской Федерации, ее территориальных подразделений, который утверждается в установленном законом порядке соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет права и обязанности участников бюджетных правоотношений.
Если взглянуть на понятие «бюджет» с точки зрения права собственности и проанализировать ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации[1] (далее - ГК РФ), представляется возможным трактовать его как централизованный денежный фонд, принадлежащий на праве собственности государственной или муниципальной казне.
Официальное определение термина «бюджет» закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации[2] (далее - БК РФ). Так, под бюджетом в Российском государстве принято понимать форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Но, несмотря на многоликий характер рассматриваемого нами термина, очевидно следующее: бюджет на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации является финансовой основой деятельности любого современного государства или муниципального образования. Благодаря существованию бюджета публичный субъект осуществляет финансирование возложенных на него функций, реализует социально-экономические задачи. А для того, чтобы бюджет реально работал, необходимо произвести формирование его доходной части и осуществить все запланированные расходы бюджета. Такие действия осуществляются в ходе реализации публичной финансовой деятельности. В свою очередь, в процессе осуществления государством или муниципалитетом своей финансовой деятельности возникает особая разновидность общественных отношений, которые в теории финансового права именуются бюджетными правоотношениями.
В самом общем виде бюджетные правоотношения могут быть определены как совокупность общественных отношений, урегулированных нормами БК РФ, которые отличаются от финансовых более узкой областью применения.
Однако в научной литературе существуют и более широкие определения бюджетных правоотношений. Например, В.А. Фомин отмечает, что «бюджетные правоотношения можно рассматривать как урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов»[3].
Также имеет место другое определение, данное Крохиной Ю.А.: «бюджетные правоотношения — это вид общественных отношении, в которых посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности»[4].
Отметим, что прямого определения термина «бюджетные правоотношения» в законодательстве не закреплено. Его трактовка осуществляется через призму других понятий и терминов, таких как: «бюджет», «бюджетная система Российской Федерации», «доходы и расходы бюджета», «государственные и муниципальные заимствования», «государственный и муниципальный долг» и др. Таким образом, ст. 1 БК РФ построена по принципу перечисления.
В теории финансового права сосуществует множество мнений и взглядов относительно особенностей бюджетных правоотношений. Попробуем перечислить некоторые из них.
Во-первых, бюджетные правоотношения складываются не только на основании норм БК РФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Во-вторых, особенности бюджетных правоотношений раскрываются сквозь призму их функционального назначения, субъектного состава, срока действия, а также самостоятельной законодательной базы.
Бюджетное законодательство Российской Федерации не дает полного перечня участников (субъектов) бюджетных правоотношений. Тем не менее, анализируя ст. 152 БК РФ и некоторые положения других актов бюджетного законодательства, можно сделать вывод о том, что таковыми могут выступать:
- сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в составе субъектов Российской Федерации;
- Президент Российской Федерации, а также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и глава муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления;
- исполнительные органы государственной власти, а также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;
- федеральные органы специальной компетенции (их территориальные подразделения на местах), созданные в целях осуществления публичной финансовой деятельности и финансового контроля (например, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба России, Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и др.);
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- главные администраторы и администраторы доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств;
- кредитные организации;
- бюджетные учреждения.
Также особенностью является то, что на определенных стадиях бюджетной деятельности в бюджетные правоотношения вовлекаются все субъекты бюджетного права. Объекты бюджетных правоотношений также разнообразны и включаются в сферу правового регулирования в строгом соответствии с бюджетно-правовыми стадиями.
Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта — закона о бюджете на очередной финансовый год. Финансовый год — это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. также действуют в течение одного года. С момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.