При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.
Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряет противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований идет на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные убыточные основные фонды – других просто нет. Идет процесс деградации экономической базы местного самоуправления, так как она не обновляется, не развивается и модернизируется из-за отсутствия необходимых средств. Поэтому, несмотря на масштабное перераспределение бюджетных ресурсов, предназначенных для муниципалитетов, между самими муниципальными образованьями, существует дефицит средств в местных бюджетах, а также большая дифференциация доходов на душу населения в разных муниципальных образованиях одного региона.
1.3 Особенности проведения экономического анализа бюджетных показателей
Целью анализа бюджетного процесса и бюджета муниципального образования является получение и представление в доступной форме информации об основных узловых моментах и параметрах бюджетного процесса; особенностях бюджетного планирования; основных тенденциях и структуре бюджета; целях и приоритетах бюджетной политики и возможности участия граждан и организаций в бюджетном процессе. В результате проведенной работы подготавливается итоговый отчет по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования. Этот отчет может публиковаться в полном объеме и в кратком изложении. Целью краткого варианта является информирование общественности, полного - руководство для лидеров НКО для участия в бюджетном процессе.
Отчет предваряется краткой характеристикой муниципального образования, включающей:
- основные социально-экономические параметры региона и муниципального образования (ВРП или оценки добавленной стоимости по отраслям, объем производства по отраслям, численность населения, численность занятых, уровень безработицы, доходы населения);
- тип развития региона и муниципального образования (развивающийся, стагнирующий, депрессивный);
- особенности системы управления в регионе и муниципальном образовании, влияющие на бюджетный процесс (законодательная (представительная) и исполнительная ветви власти);
- уровень бюджетной обеспеченности и взаимоотношения региона и муниципального образования с бюджетами более высокого уровня (донор или реципиент);
- развитие институтов гражданского общества, включая количественные и качественные характеристики НКО, и степень их заинтересованности и фактического участия в бюджетном процессе.
Указанную краткую характеристику региона и муниципального образования готовят региональный координатор и региональные эксперты.
При анализе бюджетного процесса и бюджета региональным экспертам рекомендуется обратить внимание на следующие блоки вопросов: нормативно-правовая база; действующая практика разработки и принятия бюджета и отчетов об их исполнении; формы представления бюджета; прозрачность бюджета; бюджет и его анализ.
В каждой части оценки эксперт вносит предложения по улучшению ситуации по каждому разделу.
Нормативно-правовая база бюджетного процесса муниципального образования, ее исполнение.
Общие цели анализа нормативно-правовой базы состоят в оценке полноты, дееспособности и непротиворечивости нормативно-правовой базы, ее соответствия федеральному и региональному законодательству.
Для этого эксперту необходимо:
- перечислить круг нормативно-правовых документов, представить их краткое изложение и указать, где можно ознакомиться с полным текстом документов;
- сравнить указанные документы с федеральным законодательством и
Бюджетным кодексом на предмет наличия противоречий и более детального обоснования механизмов и процедур.
- оценить и выявить проблемы совершенствования нормативно-правовой базы.
- внести собственные предложения по улучшению нормативно-правовой базы.
Особо следует обратить внимание на то, существует ли утвержденное представительными органами местного самоуправления "Положение о бюджетном процессе муниципального образования", определяющее (регламентирующее) процедурные нормы и правила с учетом особенностей местного бюджета и в соответствии с федеральными основами бюджетного процесса. Если бюджетный процесс регулируется Уставом муниципального образования, - то, на сколько подробно определены сроки составления проекта местного бюджета, процедура его принятия, распределены функции, ответственность и контроль за соблюдением процедурных норм и расходованием средств.
Если "Положение…" существует, то целесообразно дать краткий анализ документа:
1. Когда утверждено и введено в действие данное Положение.
2. Описать его структуру и содержание, выявить необходимость доработки в связи с введением в действие. Бюджетного кодекса РФ.
3. Рассмотреть бюджетные классификации. Предусматривает ли ведомственная классификация только распределение расходов по главным распорядителям средств в соответствии с существующей структурой органов исполнительной власти, или включает распределение расходов по всем получателям бюджетных средств (предприятия, организации, учреждения, получающие бюджетные средства с основного бюджетного счета непосредственно).
4. Оценить сбалансированность бюджета как необходимое условие бюджетной политики:
- устанавливается ли предельный размер дефицита бюджета (в % объема расходов местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации;
- определены ли источники покрытия дефицита бюджета (муниципальные займы, кредитные ресурсы) и установлен ли предельный объем заемных средств, направленных на финансирование дефицита бюджета;
- предусмотрен ли механизм секвестра расходов и если да, то каков его механизм и использовался ли он на практике.
Предусмотрен ли бюджет развития в расходах, существует ли положение, регламентирующее образование и использование бюджета развития, каков его размер (в % от утвержденных расходов бюджета) и есть ли дополнительные механизмы контроля за его использованием со стороны представительной власти;
Предусмотрен ли бюджет капитальных расходов, каковы его размеры (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета) и каковы источники его финансирования, какова связь с бюджетом развития.
Имеется ли резервный фонд исполнительного органа власти, имеется ли положение о нем, каков размер резервного фонда (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета), как контролируется использование средств резервного фонда.
Насколько подробно прописаны основные процедуры и стадии бюджетного процесса: формирование, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль за исполнением:
- сроки начала и завершения работы над составлением проекта бюджета; проектная база (прогноз социально-экономического развития муниципального образования, направления бюджетно-налоговой политики, сводный финансовый баланс, план развития муниципального сектора экономики на очередной год, другие);
- каким образом осуществляется согласование расчетов по проекту местного бюджета с администрацией субъекта Федерации;
- процедура рассмотрения и утверждения бюджета в представительном органе власти, в т.ч. сколько предусматривается чтений (первое, второе, третье) и как они регламентированы;
- рациональность сроков и длительности этапов представления, рассмотрения и утверждения бюджета по отношению к началу соответствующего финансового года и бюджетному процессу вышестоящего бюджета;
- порядок внесения, рассмотрения и принятия депутатских поправок.
Какой принят порядок исполнения бюджета:
- исполнение местного бюджета через Федеральное казначейство Министерства финансов России на основе соглашения, заключенного с территориальными структурами этого органа;
- муниципальное казначейство, созданное за счет средств местного бюджета для управления средствами местной казны;
- кассовое исполнение, когда учреждения Центрального банка на местах ведут бюджетные счета и производят расчетное обслуживание бюджетных учреждений;
- каковы взаимоотношения с коммерческими банками при обслуживании бюджетных средств и исполнении бюджета.
Организация контроля бюджетного процесса на этапе исполнения:
- предусмотрен ли механизм контроля за правильностью использования средств, выделенных из бюджета получателям бюджетных средств;
- периодичность представления в представительный орган власти информации о ходе исполнения местного бюджета (квартал, полугодие, 9 месяцев, год);
- привлечение независимых аудиторов и специалистов-экспертов: закреплено ли в нормативных актах требование привлечения аудиторов и независимых специалистов. Если да, то как определяется их выбор и гарантируется их независимость, предусмотрены ли в бюджете средства на оплату их услуг.
Может быть дополнить вопросом о наличии Контрольно-счетного органа при представительном органе власти и процессом создания муниципального аудита?
При разработке проекта бюджета предусматриваются ли средства на финансирование системы формирования и размещения муниципального заказа. Имеется ли утвержденная процедура конкурсного размещения муниципального заказа?