Немаловажное значение имеет также выбор таких методов и инструментов налогообложения, которые обеспечивали бы высокую собираемость налогов и относительно низкие издержки на поддержание должной налоговой дисциплины в отрасли.
В Российской Федерации значительная доля добываемой нефти расходуется как топливно-энергетический ресурс — на производство топлива для транспортных средств, обогрев помещений и выработку электроэнергии.
При этом следует подчеркнуть, что сложившаяся в России система производства и потребления энергии крайне неэффективна, чрезмерно затратна (удельные расходы энергична производство единицы готовой продукции и чистые потери тепла и энергии в разы превышают аналогичные показатели развитых стран) и не стимулирует производство и потребителей к экономии энергоресурсов.
Показательно, что именно этим моментам уделяется особое внимание во всех странах Запада (включая и нефтедобывающие страны, такие, как США, Великобритания и Норвегия) на протяжении последних трех десятилетий, что и определяет основные черты налоговой политики, проводимой в сфере энергетики. В сфере транспорта политика Европейского союза и США направлена на решение двух главных задач: во - первых, размер налоговой нагрузки на топливо для транспорта должен быть достаточным для того, чтобы покрыть все издержки на поддержание исправного состояния дорог и их строительство; во-вторых, поступления от налогообложения топлива должны покрывать расходы в сфере транспорта. Сверх этого в ряде стран применяется дополнительное налогообложение бензина и моторного топлива для решения некоторых других задач. Например, в европейских нефтедобывающих странах, таких, как Норвегия и Великобритания, установлены повышенные налоги на топливо с целью частичного финансирования некоторых направлений социальной политики государства. Взимание налогов на топливо в разных странах рассматривается также в качестве дополнительного механизма поощрения использования экологически чистых и более безвредных видов топлива. При этом во многих европейских странах при установлении ставки акциза на подакцизные товары исходят из принципа "выше качество — ниже ставка акциза". В России законодатели пока исходят из обратного принципа, обосновывая такой подход заботой о поддержке части населения с низкой платежеспособностью. В рамках сложившихся налоговых систем промышленно развитых стран налоги на топливо играют все более важную роль. При этом выбор акцизов как основного инструмента налогообложения обосновывается тем доводом, что налог собирается там, где находятся потребители топлива. Такая схема в теории позволяет более справедливо распределять доходы в региональные дорожные фонды— очевидно, что больше покупают топлива там, где больше ездят.
Анализ практики налогообложения в Российской Федерации показывает, что основная масса поступлений от акцизов на нефтепродукты, напротив, осуществляется в бюджеты тех субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены нефтеперерабатывающие мощности либо зарегистрированы головные офисы российских нефтяных компаний (или территориальные сбытовые подразделения этих нефтяных компаний).
В частности, почти половина всех собираемых акцизов на нефтепродукты сконцентрирована в 8 субъектах РФ: Москва, Башкортостан, Омская, Московская и Рязанская области, Мордовия, Татарстан и Санкт-Петербург. На остальные субъекты Федерации приходится чуть больше половины всей суммы акцизов.
При новой системе налогообложения сбор акцизов на топливо распределяется на всю сферу производства и потребления нефтепродуктов. Похожая система акцизов существует в США, но без применения взаимозачетов налога — там акциз уплачивается одним продавцом и только один раз. Фактически у нас под видом акциза применяется особая форма НДС. Налог сначала начисляется на НПЗ, потом оптовику (владельцу нефтебазы), потом владельцу АЗС и только после того, как бензин будет продан конечному потребителю, выплачивается в бюджет и возмещается по цепочке обратно к НПЗ. Такая схема, по идее, должна была ускорить движение нефтепродуктов от производителя к потребителю за счет вытеснения с рынка посредников. Предполагалось, что посредники, покупающие топливо для перепродажи, просто не смогут пройти регистрацию, так как владение автозаправочными станциями или нефтебазами является одним из условий регистрации.
При этом необязательность получения продавцами свидетельств привела к тому, что НПЗ и оптовые продавцы сразу стали включать сумму акциза в стоимость топлива (чтобы гарантировать себя от ситуации, когда счета фактуры начнут свое путешествие по цепочке движения товара и на одном из звеньев система даст сбой).
Очевидно, что до введения новой системы взимания акцизов контролировать плательщиков было проще: с 30 НПЗ собрать акциз легче, чем с 30 000 АЗС. Можно также акциз брать и в момент продажи конечному потребителю — именно на АЗС, но тогда целесообразно было бы исключить уплату акциза на НПЗ (в таком случае проблему налогового контроля можно будет решить за счет соединения контрольно-кассовых машин с контроллерами заправочных колонок). Опыт промышленно развитых стран говорит также о необходимости государственного регулирования внутренних цен на нефтепродукты путем дифференцированного налогообложения не только с целью пополнения бюджета, но и для осуществления транспортной и экологической политики государства. Целесообразна также государственная поддержка производства и реализации более качественных нефтепродуктов по примеру европейских стран. Необходимо введение повышенных ставок на низко-октановый бензин и снижение ставок акциза на более качественный бензин.
Сегодня ясно, что даже продавцы бензина, не говоря уже о потребителях, ждут от государства создания механизма контроля за ценообразованием в крупных нефтяных компаниях. Пока таких механизмов нет. Балансовые задания отменены, меры тарифного регулирования не работают, антимонопольные органы бессильны. Видимо, по этим причинам цены на бензин в России уже сегодня беспрецедентно высоки для нефтедобывающей страны. Ведь при прочих равных российские НПЗ закупают нефть по внутренним ценам, а американские — по мировым, которые выше в разы.
Поэтому в дополнение к изменениям, касающимся режима сбора акцизов, целесообразно было бы ввести законодательные нормы, ограничивающие монополизм нефтяных компаний, а значит, и их возможности по установлению цен на нефтепродукты. Например, в США проблема монополизации топливного рынка решается путем применения жесткого антимонопольного законодательства.
3.2 Пути реформирования взимания акцизов в РФ.
В части налогообложения акцизами в 2009 году и плановом периоде 2010 и 2011 годов планируется проведение следующей политики в части, не предусмотренной «Основными направлениями налоговой политики на 2008 -2010 годы»:
Будут уточнены нормы, регулирующие порядок применения вычетов
по подакцизному сырью, в том числе при возврате подакцизных товаров или их
утрате.
В 2008 году введен в действие технический регламент «О требованиях
к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу,
топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту». В этой связи в
Налоговый кодекс будут внесены изменения, предусматривающие
дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо с целью установления
более низких ставок акцизов на более качественное и экологически безопасное
моторное топливо. Дифференциация ставок акцизов будет производится при
соблюдении условия об отсутствии потерь бюджетов бюджетной системы в
результате такой дифференциации по сравнению с вариантом индексации
акцизов без дифференциации (этот вариант подразумевает отсутствие индексации
акцизов на нефтепродукты в 2009 и 2010годах и ежегодное осуществление такой
индексации начиная с 2011 года).
При этом предполагается, что будут установлены три ставки акциза:
• На прямогонный бензин, а также на автомобильный бензин и
дизельное топливо, не соответствующее классам 3-5;
• На автомобильный бензин и дизельное топливо класса 3;
• На автомобильный бензин и дизельное топливо класса 4 и 5.
Следует отметить, что с учетом сроков, в течение которых в соответствии с
указанным техническим регламентом в Российской Федерации разрешается производство моторного топлива 3-го и 4-го классов, а также выпуск автомобильного бензина, удовлетворяющего требованиям к октановому числу, установленного регламентом, решение по ставкам акцизов предполагается принять до конца 2008 года.
3. В 2011 году продолжится индексация специфических ставок акцизов на табачные изделия на 20 процентов по отношению к уровню 2010 года, а адвалорные ставки - на 0,5-процентных пунктах. Индексацию прочих специфических ставок акцизов (за исключением акцизов на моторное топливо) предполагается осуществлять пропорционально прогнозируемым темпам роста потребительских цен. При этом с учетом превышения уровня прогнозируемого индекса потребительских цен в 2009 - 2010 годах над прогнозом, использовавшимся при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 2008 — 2010 годы, предполагается осуществить соответствующую корректировку специфических ставок акцизов и на 2009 — 2010 годы. В совокупности ставки акцизов будут проиндексированы ежегодно на 10%.
4. В соответствии с принятыми решениями индексация ставок акцизов на нефтепродукты на 2009 и 2010 годы в соответствии с прогнозируемой инфляцией не производится. Однако уже начиная с 2011 года предполагается осуществлять индексацию ставок акцизов в части нефтепродуктов темпами, соответствующими темпам ежегодной инфляции.